Yliopistolain valmistelun epädemokraattiset rakenteet

Lain uudistusta valmisteltiin alusta alkaen julkisuudelta piilossa. Paras paikka vaikuttaa lakiin olisi ollut hankkeen ohjausryhmässä, mutta sinne ei esimerkiksi opetus- ja tutkimushenkilöstön edustajia huolittu, kirjoittaa valmisteluprosessia tutkinut Kati Rantala.

Yliopistolain voimaantulosta on kymmenen vuotta. Lain vaikutukset yliopiston autonomiaan, demokratiaan, työilmapiiriin ja rahoitusperustaan ovat kirvoittaneet paljon kriittistä keskustelua, ja vaikutuksista on tehty useita selvityksiä. Tässä kirjoituksessa kuvataan, miten demokratia toteutui yliopistolain valmisteluprosessissa.

Tarkastelin vuonna 2011 julkaistussa tutkimuksessa ”Lainvalmistelun laatu hallituksen kärkihankkeissa” kahdeksan Vanhasen II hallituksen lainsäädäntösuunnitelmaan kuuluneen lakiehdotuksen valmisteluprosessia. Yksi hankkeista oli yliopistolain valmistelu. Tutkimuksen teoreettinen viitekehys rakentui eri demokratiamallien (edustuksellinen, osallistava ja deliberatiivinen) välisille jännitteille. Yliopistolain valmistelu on erinomainen esimerkki poliittisesti ohjatusta lakihankkeesta, jossa edustuksellinen demokratia jyrää osallistavan ja keskustelevan otteen turvautumalla vahvaan poliittiseen ohjaukseen.

Yliopistolain valmistelun analyysi oli salapoliisityötä sikäli, että varsinkin julkisoikeudellisen laitoksen valmisteluprosessista kertovan tiedon etsiminen oli hankalaa. Säätiöyliopiston valmistelun ydinprosesseista oli saatavilla enemmän tietoa, mutta osahankkeiden suhde toisiinsa ja ylätason valmistelurakenteisiin näyttäytyi toisaalta epäselvänä. Opetusministeriön verkkosivuilla 7.6.2007 päivätyssä tiedotteessa mainittiin, että uudistusta valmistelee työryhmä, joka koostuu opetusministeriön virkamiehistä. Ketään ei mainittu nimeltä.

Hanketta johti tiedotteen mukaan ohjausryhmä. Tiedotteessa mainitaan nimiltä ohjausryhmän puheenjohtaja ja varapuheenjohtaja. Muutoin todetaan, että ”ohjausryhmässä on laaja edustus yliopistoista, mukaan lukien opiskelijat”. Ilmaisu laajasta edustuksesta on kuitenkin harhaanjohtava. Kokoonpanossa oli viisi opetusministeriön virkamiestä, Suomen yliopistojen rehtorien neuvoston puheenjohtaja, kahden yliopiston hallintojohtaja ja Suomen ylioppilaskuntien liiton edustaja. Valmisteluryhmät oli kuvattu puutteellisesti myös valtionhallinnon julkisessa hankerekisterissä. Ulkopuolisen oli näin mahdotonta tietää, keihin voi ottaa halutessaan yhteyttä.

Opetusministeriön kirjaamo lähetti pyynnöstä asettamispäätökset ministeriön sisäisestä työryhmästä, ohjausryhmästä ja henkilöstöryhmästä. Asettamiskirjeet auttoivat hahmottamaan osallistuvia tahoja. Mahdollisuus tehdä haastatteluja oli rajallinen, ja opetusministeriön virkamiehen lisäksi haastattelin säätiöyliopiston valmistelua edustanutta henkilöä sekä ohjausryhmään osallistuneen sidosryhmän edustajaa. Haastatteluista kävi ilmi, kuinka ohjausryhmä ei juuri osallistunut säätiöyliopiston valmisteluun, kuinka henkilöstöryhmän rooli valmistelussa oli marginaalinen ja kuinka sidosryhmien vaikutusmahdollisuus keskeisiin linjauksiin oli jo lähtökohtaisesti rajallinen. Haastattelutietoon perustuen valtiosihteeri esimerkiksi kertoi ohjausryhmässä, mistä asioista on turha erityisemmin keskustella, koska ne oli poliittisesti jo päätetty.

Vahvasta poliittisesta otteesta kertoi myös ministerin julkinen ilmaisu, että uudistuksen suuntaviivoja kuvaava taustamuistio sai erittäin myönteisen otteen lausuntokierroksella. Kyseisiä lausuntoja ei ollut kuitenkaan julkisesti saatavilla tarkistamista varten. Jouduin pyytämään lausuntoja opetusministeriön kirjaamosta kahdesti. Samalla kävi ilmi, että kaikkia lausuntoja ei ollut arkistoitu. Lisäksi löysin ylimääräisiä virallisia lausuntoja vielä lausujien nettisivuilta. Vaikka muistio oli hyvin yleisen tasoinen, monessa lausunnossa kannettiin jo vahvaa huolta mahdollisten rakenteellisten uudistusten seurauksista.

Alkuperäisestä suunnitelmasta poiketen yksi ohjausryhmään osallistunut sidosryhmä pääsi hankkeen ohjausryhmään, koska se osasi ärhäkkäänä pyytää sitä opetusministeriöltä heti lainvalmisteluun viittaavien hallitusohjelmalinjausten tultua julki. Heidän mukana olollaan oli merkitystä, sillä kiista koskien julkisoikeudellisen laitosten hallituksen kokoonpanoa johti muutokseen tavoitellusta linjauksesta. Se osoittaa, että ammattimainen lobbaus voi tuottaa tulosta hankalassakin tilanteessa.

Haastattelun perusteella ohjausryhmässä ei kuitenkaan käyty arvioivaa keskustelua virkasuhteiden muuttamisesta työsuhteiksi, koska ryhmän jäsenille asia ei ollut ongelma. Se taas osoittaa käänteisesti, että poliittis-hallinnollisten valmistelurakenteiden turvin on mahdollista sivuuttaa äänekäskin kritiikki. Lisäksi valmisteluryhmistä laaditut pöytäkirjat olivat hyvin yleisen tasoisia, eivätkä sidosryhmiä sisältäneet valmisteluryhmät tuottaneet yhtään omaa julkista dokumenttia, joihin olisi voinut esittää eriäviä mielipiteitä.

Kaikkia asiasta kiinnostuneita tahoja kuultiin kyllä lukuisissa tilaisuuksissa, ja valmistelusta vastanneet tahot tiedostivat kritiikin, mutta muodollinen kuuleminen on eri asia kuin aito vaikutusmahdollisuus. Uudistus sai ankaraa kritiikkiä erityisesti opetus- ja tutkimushenkilöstöltä, jonka huoli kohdistui etenkin yliopiston autonomian ja demokratian murentumiseen. Heiltä ei ollut edustusta missään vaikutusvaltaisessa valmisteluryhmässä.

Yliopistolakia siis valmisteltiin edustuksellisen demokratian valtuuksin, jossa kuuleminen koskien keskeisiä ratkaisuja oli näennäisen muodollista, eikä prosessi ollut kovinkaan avoin lukuisista kuulemistilaisuuksista huolimatta. Hanketta myös luotsattiin harhaanjohtavalla retoriikalla. Analyysistä jäi lisäksi mielikuva, että valmisteluorganisaatio haluttiin suojata tahoilta, jotka eivät olleet suopeita keskeisille ehdotuksille. Samalla on huomionarvoista, että tärkeitä yksityiskohtia linjattiin vasta, kun valmistelun organisaatiorakenne oli perustettu.

Jälkiviisaana voi todeta, että paras vaikuttamisen paikka olisi ollut hankkeen ohjausryhmässä, mutta sinne pääseminen ”ei kutsuttuna” olisi ollut mahdollista ainoastaan tarkkaan ajoitetun, ärhäkkään lobbauksen tuloksena. Muilta osin perusvalmisteluvaiheen peli oli pitkälti pelattu ennen kuin se edes virallisesti käynnistyi.

---