Laskentamalli allikossa

Yliopistot ovat ottaneet vastaan ennätysmäisen tutkintotavoitteiden korotuksen. Syy tähän ei ole niinkään mallissa vaan neuvottelumekanismissa. Yliopistot maksimoivat rahoitustaan toisten kustannuksella. Puuttuvista tutkintomääristä rangaistaan, huonosta laadusta ei. Tampereen yliopiston rehtori Jorma Sipilä kirjoittaa ohessa laskentamallin vääristymistä.

Suomalaiset yliopistot saivat 1990-luvulla huomattavan autonomian päättää itse rahojensa käytöstä. Uuden toimintamenobudjetoinnin ehtona oli tulosohjaus. Huomion kiinnittäminen yliopistojen tuloksiin oli hyvinkin perusteltua. Yhtäältä lama edellytti julkisten varojen käytön tehostamista, toisaalta tulosohjaus oli keino korjata maata pitkään vaivanneita yliopistopoliittisia ongelmia.

Yliopistojen rahoitus oli perustunut aiemmin pitkälti opiskelijoiden aloituspaikkoihin ja niihin suhteutettuihin virkabudjetteihin. Näitä koskevien päätösten taustalla oli monenlaisia poliittisia neuvotteluja, joissa korkeakoululaitoksen laajentamistarpeet ja alueelliset intressit painoivat paljon. Tämä vanha hallintotapa koettiin yleisesti ongelmalliseksi – yliopistot olivat tavattoman kiinnostuneita aloituspaikoista ja viroista, mutta eivät aina tunteneet erityistä vastuuta toimintansa tuloksista. Samojen alojen kustannukset olivat eri yliopistoissa hyvinkin erilaiset. Ja ennen kaikkea yliopistoilla oli hyvin vähän valtaa kehittää itse omaa toimintaansa.

Toimintamenobudjetointi toi kuvaan tulossopimukset vuonna 1994. Seuraavana vuonna ryhdyttiin kehittämään tulosohjauksen ytimeksi laskennallista mallia, jonka oli määrä toimia perusrahoituksen jakoperusteena. Suunnitteluasiakirjoissa nähtiin laskentamallin tuovan yhteyden tavoitteiden ja määrärahojen välille, lisäävän budjetin valmistelun avoimuutta ja ennustettavuutta ja siten tukevan yliopistojen autonomiaa. Mallin edellytettiin olevan riittävän yksinkertainen, jotta se olisi ymmärrettävissä ja sen laskentamekanismit hallittavissa.

Tutkintotavoitteisiin perustunut malli alkoi vaikuttaa yliopistojen rahoitukseen vuoden 1998 alusta. Laskentamallin oli tarkoitus tulla täysimääräisenä voimaan vuonna 2003. Suhteellisen yksinkertaista mallia kritisoitiin kuitenkin kaiken aikaa. Mallia moitittiin mm. siitä ettei se ottanut huomioon yliopistojen erilaisia tehtäviä eikä rakenteita. Tutkintomääriin perustuvan rahoituksen nähtiin uhkaavan yliopistojen ydintehtävää, syvällisen ymmärryksen ja perusteellisen osaamisen tuottamista opiskelijoille.

Kritiikki johti uuteen työryhmään ja uuteen muistioon. Laskentamallia uudistettiin kuluvan vuoden tulosneuvotteluihin opetusministeriön muistion (20:1998) “Yliopistojen toimintamenojen rahoitusjärjestelmän kehittäminen“ pohjalla. Lausuntokierroksen jälkeen opetusministeriö päätti tuoda perusrahoituksen laskentakaavaan uusia tekijöitä ja muuttaa tuloksellisuuden arviointiperusteita.

Mallin valmistelussa on oltu tietoisia siitä, että mallin osatekijöissä on runsaasti määrittelyyn sekä laskentaan liittyviä ongelmia. Niitä on käsitelty jo edellämainitussa mietinnössä sekä myöhemmässä keskustelussa. Käyttöön tulleet ratkaisut eivät ole kuitenkaan kaikilta osin samoja kuin mitä mietinnössä ehdotettiin. Yritän keskittyä nyt käytössä olevan malliin keskeisiin ongelmiin.

Määrän entistäkin voimakkaampi arvostaminen

Vaikka yliopistojen perusrahoitus on ennestään matala, ovat yliopistot ottaneet vastaan ennätysmäisen tutkintotavoitteiden korotuksen. Syy tähän ei ole niinkään mallissa, vaan neuvottelumekanismissa, jossa yliopistot eivät saa yhteistä tahtoaan esiin. Tavoitteiden korotukseen ajauduttiin siksi, että se oli yksittäisten yliopistojen varmin keino saada valtiolta lisärahoitusta. Kun yliopistot neuvottelevat tavoitteista erikseen, jokainen maksimoi omaa rahoitustaan toisten kustannuksella. Nykyisellä rahoitustasolla ja opiskelijamäärillä ei kuitenkaan voida taata sitä opetuksen tasoa, johon on aiemmin totuttu ja jonka tuloksista nyt nautitaan talouden ja koko yhteiskunnan myönteisenä kehityksenä.

Maisteritutkintojen hinnoittelukertoimet vaihtelevat, mutta koulutusalojen sisällä kaikki oppiaineet on laskettu samanhintaisiksi. Yliopistoille on näin luotu intressi laajentaa koulutusta kirjatenttiaineissa ja vähentää kontaktiopetusta. Kääntäjänkoulutuksen lakkauttamisesta käyty keskustelu on yksi esimerkki tästä: kääntäjien koulutus vaatii runsaasti yksilöllistä kontaktiopetusta ja on kallista, mutta valtio hinnoittelee alan tutkinnot halvoiksi. Ammatilliseen osaamiseen liittyviä opintoja joudutaan karsimaan samaan aikaan kun juhlapuheissa rakennetaan osaamisyhteiskuntaa.

Opetuksen laatua arvostetaan kyllä tuloksellisuusrahassa, huippuyksiköitä palkittaessa. Suurelle enemmistölle nämä laaturahat ovat kuitenkin tavoittamattomissa eivätkä siten myöskään ohjaa toimintaa.

Opetusministeriö on kyllä kiinnittänyt huomiota tutkimuksen laatuun rahoitusperusteena. Asia vesittyi, kun yliopistot päättivät vastustaa Suomen Akatemian asettamista tutkimuksen laadun arvioitsijaksi. Tragikoominen lopputulos saavutettiin vuoden 2001 laskentamallissa: alun alkaen tutkimuksen laatua kuvaamaan tarkoitetun indikaattorin sijasta rahaa tuo nyt yliopiston koko budjettiperustaisen henkilöstön määrä!

Tuloksellisuusrahaa määritettäessä on yksi tutkimuksen laadun kriteeri ollut Suomen Akatemian tutkimusrahoitus. Työryhmä ehdotti että muukin laadulla kilpailtu ulkopuolinen tutkimusrahoitus voitaisiin ottaa huomioon. Lopulta laskennassa on päädytty ottamaan huomioon kaikki tutkimusrahoitus, myös tilaustutkimus.

Kaasua ja jarrua

Yliopistojen rahoitus perustui jaksolla 1998-2000 kasvavassa määrin suoritettuihin tutkintoihin tai oikeastaan sopimuksiin realistisesta tavoitetasosta. Jos tavoitteet jäivät saavuttamatta, siitä ei kuitenkaan rangaistu. Nyt mallin uudistamisen jälkeen yliopisto menettää rahaa, jos tavoitteet jäävät saavuttamatta. Suuri riski tässä on, että mikäli tavoitteiden saavuttaminen on vaikeaa, ne täytetään joka tapauksessa. Puuttuvasta määrästä rangaistaan, huonosta laadusta ei.

Samaan aikaan kun tutkintomääriin kiinnitetään kasvavaa huomiota, malliin on tuotu laajuustekijä, jonka vaikutus toimii tasan päinvastaiseen suuntaan. Mitä suurempi on henkilöstön määrä ja mitä enemmän on tiloja käytössä, sitä enemmän tulee rahaa yliopistolle. Tällä laajuustekijällä on mittava osuus mallissa (19 %), joskin kimpaleen uudelleenjakava vaikutus jäänee melko vähäiseksi. Lähinnä sen tarkoituksena on estää tulosohjauksen merkityksen laajenemista.

Kuollutta painoa kasvattaa myös ns. valtakunnallisten tehtävien sisällyttäminen malliin, juuri tämä operaatio on nyt muuttamassa radikaalisti vuoden 2001 rahoitussuhteita yliopistojen kesken.

Palkitaan siitä mitä muut tekevät

Tuloksellisuuden käsite viittaa siihen, että yliopisto on hoitanut tehtävänsä hyvin. Nyt on ryhdytty palkitsemaan yliopistoja asioista, joihin ne eivät voi käytännössä vaikuttaa juuri lainkaan.

Yliopistoja palkitaan uuden mallin mukaan sekä työllistymisestä että opintojen nopeasta etenemisestä. Työllistyminen riippuu kuitenkin ratkaisevasti työmarkkinoiden muutoksista yliopiston ulkopuolella sekä yliopiston sijainnista ja rakenteesta, joista yliopisto ei juurikaan voi itse päättää. Opintojen etenemisnopeus taas on nykyään ensi sijassa seurausta työnantajien ja opiskelijoiden välisistä sopimuksista, joihin yliopistolla ei ole oikeutta puuttua. Yliopisto voisi ehkä estää opiskelijoita solmimasta työsopimuksia pakottamalla opiskelijat istumaan luokassa neljän vuoden ajan. Se olisi kuitenkin aivan väärä tapa kouluttaa itsenäisiä akateemisia kansalaisia kansainvälisille työmarkkinoille.

Palkittujen palkitseminen

Rahoitusjärjestelmän mielenkiintoinen detalji on palkittujen jatkopalkitseminen opetusministeriön rahoituksella. Ensin Suomen Akatemia valitsee tutkimuksen huippuyksiköt ja takaa niille vakaan rahoituksen, sen jälkeen opetusministeriö palkitsee yksiköiden sijaintiyliopistot saman suuruusluokan tuloksellisuusrahalla. Tähän käytetään 40 % koko tuloksellisuusrahasta.

Poliittisen vastuun katoaminen

Politiikan merkityksen rahoituksen jakamisessa piti vähentyä. Rahanjakomalli näyttääkin objektiiviselta, malli jakaa rahat, eivät virkamiehet eivätkä poliitikot. Tämä on kuitenkin fiktiota, sillä mallin antama tulos perustuu pitkään sarjaan pieniä poliittisia päätöksiä. Jonkun on päätettävä eri tekijöiden painoarvosta, tutkintotavoitteiden asettamisesta, maisterin tutkintojen hinnoittelusta, valtakunnallisten yksiköiden nimeämisestä sekä niiden hinnoittelusta. Yliopistojen osallistuminen päätöksentekoon rajoittuu lausuntojen antamiseen. Se on ohutta demokratiaa. Poliittiset päätökset katoavat näkyvistä ja niin myös poliittinen vastuu.

Allikossa

On aika myöntää, ettei yliopiston toimintaa voida kuvata laskentamallilla ilman vakavia vääristymiä. Aikakauden luonteesta kertoo paljon se, että tällaista kuvausta on edes yritetty. Laskentaa tarvitaan apuvälineeksi, mutta kaikkitietäväksi isännäksi siitä ei ole.

Laskentamalli sisältää liian monta ongelmaa, jotka eivät ole ratkaistavissa. Kysymys laadusta on niistä vakavin — meillä ei ole keinoa kuvata sen enempää yliopistojen opetuksen kuin tutkimuksenkaan laatua millään yleisellä tasolla. Korkeatasoinen tutkimus ja opetus on yliopiston toiminta-ajatuksen ydin, mutta laskentamalli tuhoaa sitä laatutietoisuutta, jonka varassa koko yliopistoinstituutio seisoo. Yliopistoilla ei ole varaa jättää saavuttamatta tutkintotavoitteitaan ja voimme vain kuvitella, mitä siitä käytännössä seuraa.

Yliopistotyö perustuu opettajien ja tutkijoiden itsekunnioitukseen, yliopistotyön ja -yhteisön arvostamiseen. Siinä vaiheessa jossa työ alkaa tuntua peliltä, jonka tarkoituksena on manipuloida teknokraattisia malleja, on menetetty enemmän kuin kaikki. Jos työmotivaatio ei perustu vapaaehtoiseen ylityöhön eikä vakavan tieteellisen työn arvostamiseen, motivaatio on ostettava rahalla. Nykyisten kykyjen ja työsuoritusten ostaminen pelkällä rahalla vaatii kaksinkertaiset palkkabudjetit yliopistoon.

Muitakin vakavia ongelmia on. Sekä opiskelijoiden että työnantajien on syytä vaatia, että rahoitusmallin on tuettava ammatillisesti suuntautuneita ohjelmia eri koulutusalojen sisällä. Suomen koko poliittinen järjestelmä taas edellyttää, ettei laskentamalli tee päätöksiä julkisten varojen jakamisesta, vaan vaaleilla valitut poliitikot.

Takaisin kuivalle maalle?

Tulosohjaus on sinänsä mielekästä, kunhan se tehdään yliopiston ominaisluonteen ymmärtävällä tavalla. Mielestäni on kyllä järkevää asettaa tutkintotavoitteita ja olettaa, että tutkinnoilla on jokin kohtuullinen hinta. Se helpottaa esimerkiksi sopimista uusien tehtävien rahoituksesta, koska niille voidaan antaa rahoitus nostamalla tutkintotavoitteita. Uudet tehtävät eivät saa kuitenkaan syödä entistä perusrahoitusta. Viime vuosina yliopistolaitokselle on ollut tapana työntää uusia tehtäviä vailla asianmukaista rahoitusta. Tämä asia ei korjaannu ennen kuin yliopistot löytävät uuden institutionaalisen tavan tehdä keskenään yhteistyötä.

Varmaan on myös järkevää, että tavoitteiden huomattava alittaminen johtaa niiden alentamiseen. Alentamista pohdittaessa on kuitenkin järkevää antaa arvoa keskeneräisillekin tutkinnoille, sillä tutkinnon suorittaminen ei ole ainoa tavoite, vaan arvokasta on myös oppiminen sinänsä. Tilanteessa, jossa tutkintotavoitteita ei saavuteta, on opintoviikot luettava yliopiston ansioksi. Lisäksi tutkintotavoitteiden ja opintoviikkojen hinnoittelussa on pystyttävä sopimaan nykyistä paremmin oppiaineessa välttämättömästä kontaktiopetuksen määrästä.

Pidän myös järkevänä käyttää kannustusrahaa yliopistojen ohjaamiseksi toivottuun suuntaan. Se ei kuitenkaan edellytä, että kaikki rahoitus riippuu tuloksesta, siihen riittävät pienetkin kannustimet. Palkitsemisen on perustuttava asioihin, joita yliopisto tekee itse ja joissa näkyy toiminnan laatu.

Laskentamalli ei ole korjaamalla parantunut. Eikö olisi jo aika hakea kaventuvaa ojaa kohti kuivaa maata – sellaista rahoitustapaa, joka motivoisi opettajia, tutkijoita ja opiskelijoita tekemään työnsä mahdollisimman hyvin?

Jorma Sipilä
rehtori
Tampereen yliopisto