Uusi julkisuuslaki ei ole helpottanut tutkijan työtä

Avoimuuden ja julkisuuden periaatteen takaamiseksi säädetty laki ei yllättäen olekaan helpottanut tutkijoiden työtä. Sinänsä hyvän lain ongelmana on viranomaisten tapa tulkita sitä suhteessa tietosuojaan. Onko tutkijoiden pääsy erilaisiin arkistoihin ja aineistoihin vaikeutunut?

- Tutkimuksen kannalta avoimuus on välttämätön lähtökohta, sillä ilman sitä uuden tiedon tuottaminen on vaikeaa. Lain mukaan tutkijoiden ei tarvitsisi taistella tietojen saamiseksi, koska heillä on erikoisasema aineistojen ja arkistojen käytön suhteen. Viranomaiset, eivätkä aina tutkijat itsekään tiedä tätä, sanoo professori Olli Mäenpää Helsingin yliopiston julkisoikeuden laitokselta.

Uusi julkisuuslaki säädettiin vuonna 1999. Laki ei sinänsä tuonut suuria muutoksia, mutta sen seurauksena tieteen ja tutkimuksen vapauden pitäisi nyt olla muodollisesti aiempaa paremmalla tolalla erityisesti siksi, että laki suosii nimenomaan tutkimustarkoitukseen hankittavan tiedon avoimuutta. Käytännössä periaate toimii kuitenkin heikosti.

- Henkilötietoja koskeva suoja on selvästi tiukentanut viranomaisten asennetta. Kun uudessa laissa määriteltiin mikä on salassa pidettävää, niin viranomaiset turvautuivat näihin pykäliin, vaikka lain ajatus on päinvastainen, Mäenpää selittää.

Mäenpää tietää myös tapauksen, jossa tutkija ei ole saanut tietoja, koska viranomaistaho väittää, ettei laki koske heitä.

- Vaikka tämä onkin ääriesimerkki, kertoo se kuitenkin sekä viranomaisten tietämättömyydestä että haluttomuudesta. Usein käytännön ongelmat liittyvät siihen, että viranomaiset eivät todellakaan ole selvillä siitä, mitä tietoja voidaan antaa ja mitä ei.

Laissa on pitkä ja yksityiskohtainen salassapitoperusta, yhteensä niitä on 32 kappaletta. Jos viranomainen haluaa heittäytyä hankalaksi, löytyy siihen siis perusteita. Ongelmallisimmat aineistot liittyvät aiheisiin, jotka saatetaan tulkita ulkopoliittisesti arkaluontoisiksi, liikesalaisuuden piiriin kuuluvaksi tai jotka sisältävät hyvin henkilökohtaisia ja yksityisiä asioita. Myös ympäristön suojeluun liittyvissä tutkimuksissa saatetaan tavallista useammin törmätä salailuun.

Tiedon panttaamista keskeneräisyyteen vetoamalla

- Lain mukaan viranomainen voi harkintansa mukaan antaa tietoja myös valmisteilla olevista ja keskeneräisistä aineistoista. Tässäkin lain ideana on julkisuus ja avoimuus, mutta usein viranomaiset tulkitsevat sen päinvastoin, eivätkä anna haluttuja tietoja juuri keskeneräisyyteen vedoten.

Mäenpään neuvon mukaan salailuun törmäävän tutkijan täytyisi pysyä tiukkana ja tehdä selväksi perusoikeutensa. Viranomaisilla on velvollisuus huolellisesti perustella, miksi tietoa ei luovuteta. Usein perustelujen vaatiminenkin jo auttaa. Jos perusteluja sen sijaan löytyy, niin silloin pitäisi vain sinnikkäästi ajaa asiaansa. Kielteisen päätöksen tehdessään viranomaisen on tehtävä selkoa valitusteistä.

Asian riitauttaminen johtaa yleensä hallinto-oikeuteen. Prosessi kestää noin puoli vuotta ja maksaa nelisen sataa markkaa. Jos kortit haluaa katsoa loppuun asti ja jatkaa korkeimpaan oikeuteen, maksaa se tuhat markkaa ja aikaa kuluu vuoden verran. Jos jo hallinto-oikeus päättää, että viranomaisten on luovutettava haluttu materiaali, asiasta ei voi enää valittaa.

- Kaikkien kannalta olisi helpointa, jos ratkaisuun päästäisiin neuvottelemalla. Valitettavasti näin käy harvemmin. Viranomaisten kohdalla kyse on usein vallankäytöstä. Moni myös pelkää, että aineistoa luovuttaessaan tulee antaneeksi jotakin sellaista tietoa, joka herättää kritiikkiä. Tieto on valtaa, sekä viranomaisille että tutkijoille. Tutkijalla on kuitenkin muita vahvempi oikeus saada tietoa, ja siihen voi aina vedota, Mäenpää muistuttaa.

Periaatteessa kaikkea pitäisi pystyä tutkimaan, mutta eduskunnan määrittelemä rajoitus pakottaa punnitsemaan tutkimuksen tuomia hyötyjä ja haittoja esimerkiksi juuri ulkopolitiikan lähihistoriaan ja liikesalaisuuden piiriin kuuluvissa aineistoissa. Yllättävää kyllä sähköiseen muotoon siirtyminen tuntuu muuttavan erilaiset aineistot salaisiksi ikään kuin hakumenetelmien helpottuminen ja nopeutuminen olisivat sinänsä riski. Sen sijaan historiallisten aineistojen käyttöä sähköiset arkistot ovat todella helpottaneet.

- Tietojen salailu on tutkimuksen kannalta huolestuttavaa. Varmasti lain idea alkaa vähitellen hahmottua viranomaisille ja tämä jää vain välivaiheeksi. Tosin on meillä paljon muitakin lakeja, joita ei noudateta, Mäenpää toteaa.

Julkisuuden periaate kärsivänä osapuolena

- Suomalaisessa käytännössä tietosuoja lähtee yksilön oikeuksien suojelusta. Julkisuuslain kanssa tämä johtaa toisinaan ristiriitaan riippuen siitä, kumpaa painotetaan. Kyse on hyvistä periaatteista, jotka eivät kuitenkaan välttämättä mene yksiin, sanoo Tiedonjulkistamisen neuvottelukunnan puheenjohtaja, dosentti Jussi Nuorteva.

Kansainvälisesti Suomi edustaa avoimen kulttuurin aluetta.

- Pohjoismaat ovat EU:n sisällä tuoneet hyvin esille julkisuusperiaatetta. Tämä takaa sen, että yhteiskunnallinen päätöksenteko perustuu mahdollisimman luotettavaan, tutkittuun tietoon.

Nuorteva ei usko, että julkisten viranomaisten arkistojen käyttö olisi viimeaikoina sinänsä vaikeutunut, julkisuuslakihan on säädetty nimenomaan avoimuutta parantamaan. Ongelma on kuitenkin lain soveltaminen.

- Tietosuoja on sulkenut pääsyn moniin erilaisiin aineistoihin joissa materiaali on sellaista, että siinä on arkaluonteisia ja yksityisiä asioita. Vielä 1990-luvun alkupuolella esimerkiksi rikollisia koskevaa materiaalia annettiin helpommin tutkijoiden käyttöön eikä yksilöä koskevaan tietosuojaan kiinnitetty niin paljon huomiota, Nuorteva sanoo.

Nuorteva itse teki 1980-luvun alussa tutkimusta vankeinhoidosta. Silloin tutkijan työ oli yksinkertaisempaa, koska lakia henkilösuojasta ei vielä ollut.

- Aiemmin on toimittu kirjoittamattomien sääntöjen ja tutkijan etiikan varassa. Nyt kirjoitettu lainsäädäntö asettaa selkeämmät ja osittain tiukemmat rajat. Tutkimusta varten tietosuojan piiriin kuuluvan aineiston käyttöoikeutta hakiessaan tutkijan on selvitettävä, miten materiaalia käytetään ja miten hän voi taata, että yksittäisten ihmisten henkilöllisyys suojataan. Tutkijaa sitoo myös vaitiolovelvollisuus.

Kaikkea pitää voida tutkia, tämä on tieteen perusta. Myös Nuorteva kehottaa ongelmatilanteisiin joutuvia viemään asiaa eteenpäin korkeimpiin oikeusasteisiin, sillä se on ainoa tapa tehdä linjauksia ja ennakkotapauksia.

- Oikeusprosessi on tutkijoiden kannalta hyvin turhauttava, varsinkin jos itse tietää, ettei aineiston käyttö tule loukkaamaan tietosuojaa. Viranomaiset taas haluavat välttää riskejä ja virkavirheitä. He eivät halua luovuttaa aineistoa, jota sitten oikeuden päätöksen mukaan ei saisikaan antaa, Nuorteva selittää.

- Tutkimustyötä tekevillä aika saattaa olla muutenkin vähissä esimerkiksi rahoitusjärjestelyjen vuoksi. Viranomaiset ovat kyllä itsekin kovilla, sillä muutoksia ja uusia asetuksia tulee jatkuvasti. Asiakas voi helpottaa asiansa etenemistä esittämällä pyyntönsä selkeästi ja vetoamalla niihin asetuksiin, joiden tietää tapauksessaan pätevän. Silloin asiat sujuvat varmasti helpommin, Nuorteva neuvoo.

Toimittajat saavat tiedot tutkijoita helpommin

Jyväskylän Yliopiston Mediainstituutin tutkimuspäällikkö Asko Hynninen testasi vastavalmistuneessa tutkimuksessaan viranomaisten suhtautumista uuteen julkisuuslakiin. Tutkimus tehtiin journalistiikan opiskelijoiden kanssa ja sitä varten pyydettiin viranomaisilta asiakirjoja nimimerkin turvin.

- Nimettömänä toimiminen on lain mukaan sallittua ja tutkimuksessa pyrittiin harkitusti käyttämään lain antamia mahdollisuuksia tyylipisteistä välittämättä, Hynninen selittää.

Hynnisen mukaan näyttäisi siltä, että toimittajien on usein tutkijoita helpompaa saada tietoja viranomaisilta.

- Jostain syystä ajatellaan, että toimittajien kysymyksiin pitää reagoida nopeasti kun taas tutkijoiden kohdalla alkaa hidastelu. Kyselyn yhtenä aiheena oli 20 yliopiston rehtorin viimeisen kirjanpitokauden matkalasku- ja edustuskulujen pyytäminen tutkimuskäyttöön. Tässä yhteydessä törmäsimme myös yliopistobyrokratian asettamiin rajoihin. Eräässäkin tapauksessa rehtori ja hänen lakimiehensä kiinnostuivat siitä, että mikä näin epäortodoksinen tutkimus oikein on. Vaikutti siltä, kuin olisi oman pesän likaaja jos kyselee oman yliopiston hallinnon asioita, Hynninen sanoo.

Rehtorilla on oikeus pyytää kenen tahansa tutkimussuunnitelma nähtäväkseen. Tutkimussuunnitelman lisäksi Hynniseltä kyseltiin lakimiehen välityksellä, että tajuavatko he, miten paljon työtä tällainen tutkimus teettää viranomaisilla.

- Kyllä tajusimme. Tajusimme myös sen, että salassapitopykälä on niin laaja ja laki niin tulkinnanvarainen, että viranomaisella on edelleenkin mahdollisuus tulkita julkisuuden periaatetta hyvin ahtaasti.

Arja-Leena Paavola

(painetun lehden sivuilla 16-18)