Palkkaus- ja arviointitietojen julkisuus ja salassapito

Palkkaustietojen julkisuuteen ja uuteen palkkausjärjestelmään kuuluvien arviointitietojen salassapitoon on otettu lainsäädännössä kantaa. Tämä tapahtui viranomaisten asiakirjojen julkisuutta ja salassapitoa koskevan lainsäädännön kokonaisuudistuksen yhteydessä. Asiasta kirjoittaa ohessa oikeustieteen professori Asko Lehtonen.

Perusoikeuksiin kuuluu toisaalta viranomaisten asiakirjojen ja muiden tallenteiden julkisuus sekä toisaalta henkilötietojen ja yksityiselämän suoja. Näiden perusoikeuksien keskinäisten suhteiden järjestäminen on monesti vaikeaa. Palkkaustietojen julkisuuteen ja uuteen palkkausjärjestelmään (UPJ:hin) kuuluvien arviointitietojen salassapitoon on kuitenkin otettu lainsäädännössä nimenomaisesti kantaa. Tämä tapahtui viranomaisten asiakirjojen julkisuutta ja salassapitoa koskevan lainsäädännön kokonaisuudistuksen yhteydessä. Uudistus tuli voimaan 1.12.1999, joten kysymys ei ole aivan uudesta asiasta.

Käsittelen jäljempänä palkkaustietojen julkisuutta sekä UPJ:hin kuuluvien vaati- ja henki-osan arviointitietojen salassapitoa yliopistojen toiminnan näkökulmasta.

1. Palkkaustietojen julkisuus

Palkkaustietojen julkisuudesta säädetään nimikirjalain (21.5. 1999/627) 7 §:ssä, mikä saattaa tuntua yllättävältä lainsäädäntöyhteydeltä. Moni odottaa aiheellisesti säännösten löytyvän laista viranomaisten toiminnan julkisuudesta.

Nimikirjalain 7 §:n 1 momentissa säädetään, että julkisia ovat tiedot a) virkamiehelle ja b) työntekijälle 1) henkilökohtaisen suorituksen perusteella tai muutoin henkilökohtaisesti määräytyneestä palkan osasta, 2) sijoituspalkkausluokasta tai vaativuusryhmää vastaavasta palkasta, 3) muusta mahdollisesta palkkauksen osasta sekä 4) palkan kokonaismäärästä.

Julkisena pidetään siten tietoa siitä, a) mihin vaativuusryhmään henkilön hoitama virka kuuluu ja b) mikä on viran vaativuusluokkaa vastaava palkan määrä, c) mikä on henkilökohtaiseen suoritukseen perustuva tai muutoin henkilökohtaisesti määräytyvä palkanosa sekä d) mikä on muun mahdollisen palkkauksen osa, kuten luontaisetujen yhteismäärä. Henkilökohtaisesti määräytyviä palkanosia ovat myös ikälisät ja erilaiset bonukset. Palkan kokonaismäärällä tarkoitetaan kuukausipalkkaa ja vuosiansiota. (HE 30/1998 vp)

Julkisuus tarkoittaa sitä, että sanotut palkkaustiedot on pyynnöstä annettava esimerkiksi kenelle tahansa työntekijälle ja virkamiehelle sekä medialle.

Sanotun uudistuksen yhteydessä ehdotettiin hallituksen lakiesityksessä, että julkishallinnon henkilöstön palkkaustiedot olisi pääsääntöisesti pidettävä salassa, lukuun ottamatta tietoa palkkaluokasta, ja että julkisia olisivat vain johtavassa asemassa olevien virkamiesten eräät palkkaustiedot (HE 30/1998).

Eduskunnan perustuslakivaliokunta, joka päättää lakiesitysten perustuslainmukaisuudesta, ei yhtynyt hallituksen lakiesityksen perusteluissa lausuttuihin perusteisiin julkishallinnon henkilöstön palkkaustietojen salassapidosta. Perustuslakivaliokunnan mukaan näiden palkkaustietojen tulee olla julkisia, koska julkishallinnon palkkaustietoihin ei liity niin vahvaa yksityisyyden suojaamisen intressiä, että se perusoikeussäännösten valossa oikeuttaisi näiden tietojen salassapitoon (PeVL 43/ 1998).

Julkisuusperiaate sai eduskunnassa tapahtuneessa punninnassa vahvemman aseman kuin yksityisyyden suoja. Julkishallinnon palkkaustietojen julkisuuden perusteena on ollut julkishallinnon avoimuuden ja julkisen vallan valvontamahdollisuuden toteutuminen (HE 30/1998 vp). Eduskunnan hallintovaliokunnan ehdotuksesta lakiesitystä muutettiin. Hallintovaliokunnan mukaan palkkaustietojen julkisuutta puolsivat myös henkilöstöpoliittiset syyt (HaVM 31/1998).

Edellä selostettu julkishallinnon palkkaustietojen julkisuus perustuu siten eduskunnassa tapahtuneeseen perusteelliseen harkintaan. Nimikirjalain 7 §:n säännökset palkkaustietojen julkisuudesta syrjäyttävät erityissäännöksinä muun muassa viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa säädetyt salassapitosäännökset (HaVM 31/1998).

2. Arviointilomakkeiden salassapito

UPJ:n mukanaan tuomien tehtävien vaativuustasoa ja henkilökohtaista suoriutumista koskevien arviointilomakkeiden salassapidosta säädetään laissa viranomaisten toiminnan julkisuudesta (21.5. 1999/621). Tämän lain 24 §:n 29) kohdassa on nimenomainen säännös palkkauksen perusteena olevien arviointien salassapidosta. Säännöksen mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat muun muassa ne asiakirjat, jotka sisältävät tietoja palkkauksen perustetta varten tehdyistä arvioinneista.

Tämä säännös on otettu lainsäädäntöön vuoden 1999 uudistuksen yhteydessä. Se katsottiin tarpeelliseksi, koska tulosjohtaminen ja kannustuspalkkaus ovat yleistyneet julkishallinnossa.

Kerrottu salassapitovelvollisuus merkitsee sitä, että salassa pidettävää asiakirjaa tai sen kopiota tahi tulostetta ei saa näyttää eikä luovuttaa sivulliselle. Tähän liittyy vaitiolovelvollisuus, joka sisältää kiellon ilmaista asiakirjan salassa pidettävää sisältöä tai tietoa.

Salassapito- ja vaitiolovelvollisuutta täydentää hyväksikäyttökielto, jonka mukaan salassa pidettävää tietoa ei saa käyttää omaksi tai toisen hyödyksi taikka toisen vahingoksi. Näistä velvollisuuksista voidaan poiketa vain laissa säädetyillä perusteilla. Hyväksikäyttökieltoon on säädetty poikkeus, joka koskee asianosaista itseään sekä hänen edustajaansa ja avustajaansa. He saavat käyttää muita kuin asianosaista itseään koskevia tietoja, kun on kysymys sen oikeuden, edun tai velvollisuuden hoitamista koskevasta asiasta, johon asianosaisen tiedonsaantioikeus on perustunut.

Salassa pidettävää asiakirjaa saa käsitellä vain henkilö, jonka nimenomaisiin työtehtäviin asia kuuluu.

Sivullisia ovat mm. työtoverit, joiden työtehtäviin asian käsittely ei kuulu, työntekijän puoliso, muut viranomaiset (jollei laissa ole erikseen toisin säädetty) sekä media. Työnantajan edustaja ei voi ilman työntekijän lupaa luovuttaa arviointilomakkeita uudelle työnantajalle esimerkiksi työnhaku- yms. tilanteessa, vaikka näin on aikaisemmin menetelty.

Yliopistoon palvelussuhteessa olevalla henkilöllä on oikeus saada tieto itseään koskevien arviointilomakkeiden sisällöstä. Tästä asianosaisen tiedonsaantioikeudesta säädetään ensinnäkin viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 11 ja 12 §:ssä. Lisäksi sitä edellyttävät henkilötietolain 26 §:n säännökset rekisteröidyn tarkastusoikeudesta.

Edellä selostettu viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 24 §:n 29) kohdassa säädetyn salassapitosäännöksen perusteena on yksityisyyden suoja, joka koskee tässä tapauksessa yksilöä koskevia tietoja. Kysymys on siten yliopistoon palvelussuhteessa olevan virkamiehen ja työntekijän etujen suojaamisesta. He voivat antaa suostumuksen itseään koskevien arviointilomakkeiden tai niiden sisältämien tietojen luovuttamiseen. Suostumuksen perusteella työtoveri, luottamusmies, henkilöstöjärjestön edustaja sekä muu avustaja ja asiamies on oikeutettu saamaan muutoin salassa pidettävät tiedot. Suostumus voidaan antaa vapaamuotoisesti, kuten kirjallisesti ja suullisesti sekä sähköpostitse ja telefaxin välityksellä. Suostumus voi olla alaltaan rajoitettu ja siihen voidaan liittää ehtoja, jotka koskevat esimerkiksi käyttötarkoitusta tai edelleenluovuttamista. Suostumus voidaan milloin tahansa peruuttaa.

3. Tietojen kerääminen

Työnantajan on kerättävä työntekijää koskevat henkilötiedot ensisijaisesti työntekijältä itseltään. Muualta kerättävien tietojen hankintaan on saatava työntekijän suostumus, niin kuin on säädetty yksityisyyden suojasta työelämässä annetun lain 4.1 §:ssä.

Arviointilomakkeille voidaan merkitä vain tietoja, a) jotka on saatu työntekijältä itseltään, b) jotka perustuvat laissa sallittuihin tietolähteisiin tai c) jotka ovat arvioitsijan aitoja omia arvioita ja havaintoja.

Työnantajan on etukäteen ilmoitettava työntekijälle häntä koskevien tietojen hankkimisesta. Muualta kuin työntekijältä itseltään saaduista tiedoista on ilmoitettava työntekijälle ennen kuin niitä käytetään työntekijää koskevassa päätöksenteossa. Nämä velvoitteet on asetettu yksityisyyden suojasta työelämässä annetun lain 4.2 §:ssä.

Työnantaja saa kerätä vain välittömästi työntekijän työsuhteen kannalta tarpeellisia henkilötietoja. Tarpeellisuusvaatimuksesta ei voida poiketa edes työntekijän suostumuksella (L yksityisyyden suojasta työelämässä 3 §).

Henkilötietolaissa tarkoitettuja arkaluonteisia henkilötietoja ei saa kerätä, jos siihen ei ole erityissäännöstä laissa (HenkilötietoL 11 §). Arkaluonteisina tietoina pidetään henkilötietoja, jotka kuvaavat tai on tarkoitettu kuvaamaan: 1) rotua tai etnistä alkuperää; 2) henkilön yhteiskunnallista, poliittista tai uskonnollista vakaumusta tai ammattiliittoon kuulumista; 3) rikollista tekoa, rangaistusta tai muuta rikoksen seuraamusta; 4) henkilön terveydentilaa, sairautta tai vammaisuutta taikka häneen kohdistettuja hoitotoimenpiteitä tai niihin verrattavia toimia; 5) henkilön seksuaalista suuntautumista tai käyttäytymistä; taikka 6) henkilön sosiaalihuollon tarvetta tai hänen saamiaan sosiaalihuollon palveluja, tukitoimia ja muita sosiaalihuollon etuuksia.

Terveystilatiedoista on aina pidettävä erillistä rekisteriä eikä niitä saa yhdistää muihin tietoihin. Arviointilomakkeet eivät voi sisältää tietoa työntekijän terveydentilasta.

Virheelliset tiedot on aina oikaistava - jopa oma-aloitteisesti (HenkilötietoL 29 §). Työnantajan on toteutettava tarpeelliset tekniset ja organisatoriset toimenpiteet henkilötietojen suojaamiseksi asiattomalta pääsyltä tietoihin (HenkilötietoL 32.1 §).

Asko Lehtonen
oikeustieteen professori
Vaasan yliopisto

(painetun lehden s. 23-25)