Lainvastaista hallintopäätöstä ei ollut KHO:n mielestä syytä purkaa

Korkein hallinto-oikeus päätti (23.10.2006), että Helsingin yliopistossa tehtyä viran siirtopäätöstä ei pureta. Lapin yliopiston työ- ja sosiaalioikeuden professori Seppo Koskinen arvioi päätöstä oheisessa kirjoituksessa.

Valtiotyönantajan ja valtion virkamiehen oikeuksista ja velvollisuuksista säädetään valtion virkamieslaissa. Tietynlaisissa päätöksissä lainsäätäjä on katsonut, ettei lain nojalla tehdyistä hallintopäätöksistä ole mahdollista hakea muutosta normaaleja muutoksenhakukeinoja käyttäen eli pääsääntöisesti valittaa päätöksestä. Valtion virkamiesten oikeudellista asemaa sääntelevään valtion virkamieslakiin sisältyy melkoinen määrä säännöksiä, joita koskee lain 58 §:ssä säädetty valituskielto.

Virkamiestä koskevia hallintopäätöksiä on myös mahdollista tehdä ilman virkamieslain nimenomaista säännöstä, jolloin tällaiseen päätökseen sovelletaan valtion virkamieslain mukaista valituskieltoa. Virkamiestä koskevat päätökset tehdään yleensä kuitenkin virkamieslain säännöksen perusteella ja niiden valituskelpoisuus määräytyy tuolloin virkamieslain muutoksenhakua koskevien säännösten mukaan.

Valituskielto virantoimitusvelvollisuuden muuttamisesta

Esimerkkinä tällaisesta virkamiestä koskevasta mutta virkamieslaissa sääntelemättä jääneestä virkamiehen oikeuksiin vaikuttavasta hallintopäätöksestä on virkamiehen virantoimitusvelvollisuuden muuttaminen enemmän kuin mitä työnantajan työnjohtovalta sallii. Laissa ei ole nimenomaisia säännöksiä virkamiehen virantoimitusvelvollisuuden määräytymisestä. Virkamiesten kohdalla virantoimitusvelvollisuuden muuttamista sääntelee oikeuskirjallisuudessa poikkeuksettomaksi kuvattu periaate, jonka mukaan virkamiehen virkatehtäviä ei ole mahdollisuutta muuttaa virkamiehen suostumuksetta niin olennaisesti, että viran voi katsoa muuttuneen kokonaan toiseksi viraksi.

Laissa kunnallisesta viranhaltijasta on viranhaltijan oikeudesta hakea muutosta häntä koskeviin päätöksiin annettu valtion virkamieslain säännöksistä poikkeavat, viranhaltijalle tosiasiallista oikeussuojaa paremmin antavat säännökset. Lain mukaan (50 §) viranhaltijalla on mahdollisuus tehdä oikaisuvaatimus tai hakea muutosta valittamalla työnantajan tämän lain nojalla tekemiin päätöksiin Lisäksi laissa on nimenomainen säännös myös viranhaltijan virantoimitusvelvollisuuden määräytymisestä.

Henkilöstöasioissa valitusmahdollisuuden poissulkemisen voisi katsoa perustuvan siihen, että päätöksenteko kyseisessä asiassa on säädetty tehtäväksi asianosaisen kuulemisen ja päätöksen kohteen mielipiteen huomioon ottamisen jälkeen. Lisäksi säännönmukaisen valitusmahdollisuuden epäämisellä on pyritty nopeuttamaan päätöksentekoa. Myös hallinnon oikeusperiaatteet (HLL 6 §) eli mm. harkintavallan väärinkäytön kielto ja viranomaisen velvollisuus noudattaa lakia sekä virkavastuun säätäminen virkatoimista voivat tehokkaasti estää ennakolta lainvastaisten päätösten tekemistä.

Viranomainen voi kuitenkin toimia lainvastaisesti virkavelvollisuuksistaan huolimatta. Joissakin tapauksissa lain sisältö on tulkinnanvarainen ja viranomainen on oikeutettu käyttämään harkintaa päätöstä tehdessään. Päätös voi olla lain mukainen siitä huolimatta, että yksittäistapauksessa joku toinen virkamies tai viranomainen voisi tulla samantyyppisessä tai samassakin tapauksessa toisenlaiseen lopputulokseen. Viranomaiselle annetun harkintavallan väärinkäyttäminen on kuitenkin lainvastaista. Säännökset, jotka eivät sisällä harkintamahdollisuutta ja jotka ovat yksiselitteisiä, velvoittavat aina viranomaista kaikissa lainsäännöksen soveltamisalaan kuuluvissa tapauksissa.

Päätöksen purkamisesta

Mikäli viranomainen tekee selkeästi lainvastaiseksi katsottavan valituskelvottoman hallintopäätöksen, se voi korjata oman päätöksensä hallintolain 50 §:n nojalla. Viranomainen on esimerkiksi voinut tehdä päätöksen erehdyksessä esimerkiksi soveltamalla lakia asiantuntemattomuutensa vuoksi väärin. Jos väärään lainsoveltamiseen, menettelyvirheeseen tai puutteelliseen selvitykseen perustuvaa valituskelvotonta hallintopäätöstä ei päätöksentekijän toimesta korjata, on asianosaisen ainoa mahdollisuus käyttää ylimääräisiä muutoksenhakukeinoja eli purkua ja kantelua päätöksen purkamiseksi tai poistamiseksi. Yleisimmin käytetty ylimääräinen muutoksenhakukeino on purku.

Korkein hallinto-oikeus voi purkaa lainvoimaisen virkamiestä koskevan päätöksen, mikäli päätöstä tehtäessä on tapahtunut menettelyvirhe, lakia on sovellettu virheellisesti tai päätöksen perusteena olleet tosiasiatiedot ovat olleet virheellisiä tai asiaan on saatu uutta selvitystä (HLL 63 §). Päätöksen asiasisältöä ei ylimääräisessä purkuhakemusta käsiteltäessä yleensä arvioida. Päätöksen purkamisen tarkoituksena on korjata oikeudelliseksi virheeksi katsottavan virheen vaikutukset sekä palauttaa ennen päätöstä vallinnut oikeudellinen tilanne ennalleen. Mikäli asia on selvä, päätös voidaan oikaista poikkeuksellisesti myös asiasisällön osalta, jotta tehokas oikeusturva voidaan varmistaa.

Ilmeisesti väärään lainsoveltamiseen perustuvan päätöksen purkamisen kynnys on kuitenkin suhteellisen korkealla johtuen päätöksen lainvoimaisuudesta. Päätöksenteossa ja päätöksessä todettuja virheitä arvioitaessa otetaan huomioon oikeussuojan tarve ja päätöksen kumoamisen vaikutukset sekä virheen merkitys päätöksen sisältöön. Erityisen merkittävä edellytys päätöksen purkamiselle on päätöksen vaikutukset yksityiseen eli muutoksenhakijan etuun tai julkisen edun vaatimukset eli purkuintressin käsillä olon arviointi. Ilman jommankumman viimeksi mainitun edellytyksen toteamista lainvastaiseksikaan katsottua päätöstä ei ole mahdollista purkaa.

Korkeimman hallinto-oikeuden uusi päätös

Korkein hallinto-oikeus on 23.10.2006 antanut päätöksen Helsingin yliopiston oikeustieteellisen tiedekunnan hallintopäällikön työnsuorituspaikan ja työtehtävien muuttamista/virkamiehen siirtämistä koskevaan purkuhakemukseen (taltio nro 2803).

Purkuasiassa annettu ratkaisu koskee lähinnä kahta päätöstä. Ensimmäisessä päätöksessä tiedekunnan dekaani siirsi tiedekunnan hallintopäällikön viran hallintovirastoon toimivaltansa ylittäen. Tämän menettelyvirheen KHO totesi vaikuttaneen olennaisesti päätökseen. Dekaanin päätöstä ei ko. todetun menettelyvirheen vuoksi purettu, koska tiedekunnan tiedekuntaneuvosto oli tehnyt asiallisesti samaan lopputulokseen johtaneen päätöksen, joka oli KHO:n toteamuksen mukaan korvannut dekaanin päätöksen ja sen vuoksi purkuintressiä ei katsottu olevan olemassa.

Toisessa purkuhakemuksen kohteena olleessa päätöksessä oli kysymys oikeustieteellisen tiedekunnan tiedekuntaneuvoston päätöksestä, jolla tiedekuntaneuvosto päätti siirtää hallintopäällikön (1.9.2005 lukien) toistaiseksi hoitamaan yliopiston hallintoviraston hänelle tarkemmin osoittamia, vaativuustasoltaan hallintopäällikön virkatehtäviin rinnastuvia tehtäviä sijoituspaikkanaan hallintovirasto. Tiedekuntaneuvoston päätöksen esittelymuistiossa todettiin, ettei hallintopäällikkö ollut antanut suostumustaan virkansa siirtämiseen. Lisäksi hallintopäällikkö oli toimittanut päätöksentekijöille kirjelmän, jossa hän vastusti työtehtäviensä muuttamista sekä työnsuorituspaikkansa siirtämistä tiedekunnasta hallintovirastoon. Hallintopäällikön kanssa ei ollut neuvoteltu tehtävistä, jotka rinnastuisivat hallintopäällikön virkatehtäviin. Hänelle oli kyllä tarjottu keväällä 2005 tilaisuutta toimia omaan virkaansa kuuluvin palkkaeduin väitöskirjatutkijana neljän vuoden ajan. Hallintopäällikölle ei osoitettu päätöksen yhteydessä eikä myöhemminkään mitään tehtäviä. Hallintopäällikön virka on tällä hetkellä yliopiston hallintovirastossa ja virkaa ei siirtoole hänen yli vuoden kestäneen sairauslomansa aikana hoidatettu.

KHO totesi, että tiedekuntaneuvoston edellä mainittuun päätökseen sisältyi myös ratkaisu, jolla hallintopäällikön virka siirrettiin hallintovirastoon eli viraston toiseen yksikköön, mihin kyseinen virka on perustettu. KHO katsoi, että tiedekuntaneuvosto oli päättänyt viran siirrosta virkamieslain 5 §:n 1 momentin vastaisesti ja näin tiedekuntaneuvoston päätös oli perustunut ilmeisesti väärään lain soveltamiseen, joka oli olennaisesti voinut vaikuttaa päätökseen.

KHO ei käsitellyt päätöksessään lainkaan hakijan hakemuksessaan esille nostamaa ongelmaa, eli kysymystä siitä, onko virkamiehen tehtävät mahdollista muuttaa työnantajan yksipuolisella päätöksellä siten, että virka asiallisesti muuttuu kokonaan toiseksi. Pelkkä viran nimike ja palkkaus eivät määritä viran tehtäviä vaan ne määrittyvät viran hakukuulutuksen ja yksikön työjärjestyksen mukaisesti viranhaltijan toimenkuvan perusteella. Virkatehtävät voivat olla vaativuustasoltaan samanlaiset tai toisiinsa rinnastuvat siitä huolimatta, ettei virkatehtävillä sisällöllisesti ole yhtymäkohtia.

KHO “kiersi” tämän valtion virkamieslaissa sääntelemättä jääneen virkamiehen oikeuksiin ja velvollisuuksiin vaikuttavan oikeuskysymyksen toteamalla, että kysymys oli viran siirrosta, vaikka tiedekuntaneuvoston päätöksen sanamuodon perusteella tällaiseen tulokseen ei ole juridisesti asiaa tarkastellen mahdollista tulla. Päätöksestä seuraava tosiasiallinen tilanne vastaa viran siirtoa ja lopulta puolen vuoden kuluttua tiedekuntaneuvoston päätöksen tekemisestä hallintoviraston toimesta päätös pantiin myös täytäntöön viran siirtopäätöksenä.

Päätöksen ilmeisestä lainvastaisuudesta huolimatta KHO päätyi ratkaisussaan siihen, ettei tiedekuntaneuvoston päätös loukkaa hallintopäällikön oikeutta yliopiston virkamiehenä sillä tavoin, että päätös voitaisiin purkaa. Julkisen edunkaan ei KHO:n kannan mukaan voinut katsoa vaativan päätöksen purkamista, joten purkuhakemus hylättiin. Perustelut purkuintressin puuttumiselle ovat päätöksessä eritäin niukat ja esitetytkin perustelut antavat aiheen kritiikkiin.

Päätöksen arviointia

Purkukynnyksen ylittäminen eli yksityisen edun loukkaamisen toteaminen ja julkisen edun vaatimuksen käsillä olo ratkaistaan purkuasiassa tapauskohtaisesti.

Oikeuskirjallisuudessa on todettu, että myös virheellisen päätöksen sisältö vaikuttaa arvioon siitä, onko riittävää intressiä purkaa päätös. Purkuasian käsittelyssä lähtökohtaisesti tarkastellaan kuitenkin vain päätöksenteon oikeellisuuteen liittyviä seikkoja. Yksityisen edun loukkaamisessa arvioidaan esimerkiksi sitä, miten voimakkaasti ja lopullisesti virheellinen päätös loukkaa hänen oikeuksiaan. Julkisen edun vaatimusta arvioitaessa on taas mahdollista antaa painoarvoa sille, mikä on aiheuttanut virheellisen päätöksen.

Virkamieslain 5 §:n 1 momentissa on selkeä lainsäännös siitä, että viraston yksikköön perustettua, täytettynä olevaa virkaa ei voida siirtää viraston toiseen yksikköön ilman virkamiehen suostumusta. Säännöksen sanamuodosta voi päätellä, että lainkohta on säädetty nimenomaan kyseisen virkamiehen henkilökohtaiseksi suojaksi. KHO totesi, ettei hallintopäällikkö ole hakemuksessaan perustellut, miksi hän ei voi siirtyä hallintovirastoon. Nyt kysymyksessä olevassa lainkohdassa ei ole mitään viitettä siitä, että virkamiehen tulisi esittää kieltäytymiselleen perustelut. KHO:n kannanotolle ei löydy myöskään tukea muualta laista eikä lain esitöistä.

Virkamiehen suojaksi yksiselitteisesti säädetyn lainkohdan tietoisesti tapahtunut ohittaminen ja päätöksellä aikaansaadun tilanteen pysyvyys loukkaavat kiistatta kyseisen virkamiehen yksityistä oikeutta. Tätä yksityisen edun loukkausta ei poista KHO:n perustelujen toteamus siitä, että hallintopäällikkö on säilyttänyt virkansa, viran nimikkeen ja palkkauksensa entisellään. Perusteluissa esitetty toteamus, että hallintopäällikölle on osoitettu hallintovirastossa hallintopäällikön virkatehtäviin rinnastuvia hänelle soveltuvia tehtäviä, ei muuta tilannetta yksityisen oikeuden näkökulmasta tarkasteltuna.

Toisaalta ratkaisussaan KHO toteaa lyhyesti, että hallintopäällikön ja hänen esimiehensä dekaanin välinen yhteistyö ei ole sujunut. Perusteluissa ei kiinnitetty huomiota siihen, että dekaani totesi yhteistyön vaikeuden hieman yli kuukauden kuluttua siitä, kun hän tuli hallintopäällikön esimieheksi. Edellä todettu yhteistyön sujumattomuus on KHO:n ratkaisun mukaan keskeinen perustelu sille, että julkinen etu ei vaadi päätöksen purkamista. Esimiehen näkemys yhteistyön sujumisesta tai sujumattomuudesta ei kuitenkaan ole sinällään riittävä peruste poistamaan laissa edellytettyä virkamiehen suostumusvaatimusta. Jos suostumusta ei saada, työnantajalla on mahdollisuus turvautua esimerkiksi yhteistyökyvyttömäksi näytetyn virkamiehen irtisanomiseen.

Päätöksen purkamista olisi tullut perustella juuri tässä tapauksessa myös julkisen edun vaatimuksella. KHO:n voi katsoa tällä ratkaisullaan tosiasiallisesti hyväksyvän virkamieslain vastaisten päätösten tekemisen tilanteissa, joissa esimies ei halua työskennellä tietyn virkamiehen kanssa, jollei virkamies anna suostumustaan virantoimitusvelvollisuuden muuttamiselle tai viran siirrolle. Tällaista pakkomääräämiseen perustuvaa henkilöstöpolitiikkaa ei voida pitää julkisen edun mukaisena ja siksi KHO:n olisi tullut purkaa virheellinen päätös.

KHO:n kannan tullessa yleisemmin valtion eri viranomaisten tietoon henkilöstöasioita koskevat päätökset saatetaan tehdä hankalissa tapauksissa aikaisempaa useammin asianomaisen suostumuksen vastaisesti, koska niitä ei kuitenkaan myöhemmin pureta. Tällaisesta kehityksestä aiheutuu epävarmuutta valtion henkilöstön keskuudessa ja heidän luottamuksensa valtiotyönantajaan heikkenee. HLL 6 §:n mukaan viranomaisen tulee suojata oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia. Lainmukaisen päätöksen saaminen ja käänteisesti lainvastaisen päätöksen purkaminen ovat tällaisia oikeutettuja odotuksia.

Seppo Koskinen
työ- ja sosiaalioikeuden professori
Lapin yliopisto

Henkilöstöjärjestöiltä avoin kirje Helsingin yliopiston johdolle

Helsingin yliopiston henkilöstöjärjestöt (Helsingin yliopiston tieteentekijät ry, Helsingin yliopiston henkilökuntayhdistys ry ja Helsingin yliopiston ammattiosasto ry) sekä pääluottamusmiehet ovat reagoineet KHO:n päätökseen lähettämällä avoimen kirjeen Helsingin yliopiston kanslerille ja rehtorille. Kirjeessään he toteavat muun muassa, että viran siirtopäätös loukkaa merkittävällä tavalla yliopiston virkamiehen oikeutta. Yliopiston henkilöstöjärjestöt toteavat myös, että henkilöstöllä ei ole työrauhaa ja oikeusturvaa, mikäli se ei voi luottaa siihen, että työnantaja noudattaa selkeitä lain säännöksiä henkilöstöä koskevia päätöksiä tehdessään.