Yliopistoindeksi voimaan vuonna 2011

Yliopistolain valmistelun loppumetreille saakka opetusministeriön ja valtiovarainministeriön edustajat väänsivät kättä yliopistoindeksin kohtalosta. Valtion rahakirstun vartijat olivat esittäneet indeksileikkuria, mutta tämä saatiin lopulta torjutuksi.

Yliopistolain kokonaisuudistukseen sisältyy myös esitys uudesta rahoitusjärjestelmästä. Yliopistokeskustelun kiihtyessä perusrahoitus ja pääomittaminen ovat menneet sekaisin.

Yliopistolakiesitys annettiin eduskunnalle 20. helmikuuta. Acatiimi-lehden numerossa 1/2009 on käsitelty lakiesityksen keskeisiä henkilöstöä koskevia kohtia. Näihin ei tullut enää tammi-helmikuun aikana muutoksia. Henkilöstöä koskevista tärkeistä siirtymäajan säännöksistä käytiin neuvotteluja vielä yliopistolakiesityksen antamisen jälkeen. (Ks. Siirtymäajansäännökset vielä auki)

Viime Acatiimissa lupailtiin, että tässä numerossa palataan lakipakettiin sisältyviin rahoitusta koskeviin kohtiin. Ohjausta ja rahoitusta käsitellään yliopistolakiesityksen luvussa 6, laissa yliopistolain voimaanpanosta sekä yliopistoasetuksessa. Näihin opetusministeriö pyysi lausuntoa joulukuussa yliopistolakiluonnoksen muita osia käsittelevien lausuntojen jälkeen.

Tuottavuusohjelma ei jätä rauhaan

Talouspoliittinen ministerivaliokunta pääsi helmikuun alussa sopuun yliopistolakiesityksen rahoituspykälistä. Lakiesityksen 46 pykälän mukaan yliopistojen määrärahaa korotetaan kertaluonteisia eriä lukuun ottamatta vähintään yliopistoindeksin mukaista vuotuista kustannustason nousua vastaavasti. Yliopistolakiluonnokseen antamissaan lausunnoissa yliopistot ovat pitäneet indeksin saamista erittäin tärkeänä, koska korkeakoululaitoksen kehittämislain voimavarapykälä ei ole enää voimassa.

Hallituksessa sovittu yliopistoindeksi muodostuu yleisestä ansiotasoindeksistä, kuluttajahintaindeksistä sekä tukkuhintaindeksistä. Yliopistoasetuksella säädetään, että kustannustason nousua määriteltäessä yleisen ansiotasoindeksin painoarvo on 64, kuluttajahintaindeksin 21 ja tukkuhintaindeksin 15 prosenttia. Yliopistolakiluonnoksessa (20.1.2009) jakauma oli erilainen: ansiotasoindeksi 70, elinkustannusindeksi 20 ja tukkuhintaindeksi 10 %. Lakiesitykseen elinkustannusindeksin tilalle vaihdettiin kuluttajahintaindeksi valtiovarainministeriön virkamiesten esityksestä. Yliopistot olisivat halunneet indeksivalikoimaan rakennuskustannusindeksin ja sen painoarvoksi 15- 20 %-yksikköä. Valtiovarainministeriö halusi ilmeisesti korottaa tukkuhintaindeksin osuutta, koska sen nousu on vähäisintä.

Yliopistoindeksi astuu täysimääräisesti voimaan vuoden 2011 alusta. Talouspoliittinen ministerivaliokunta sopi, että vuonna 2010 tapahtuvasta kustannustason noususta yliopistoille kompensoidaan vain palkkakustannusten nousua vastaava määrä.

Yliopistolakiluonnokseen antamassaan lausunnossa valtiovarainministeriö olisi halunnut niin sanotun indeksileikkurin. Koska yliopistot poistuvat vuoden 2010 alusta valtion suojista, tuottavuusohjelman mukaisia henkilötyövuosivähennyksiä ei niihin voi enää soveltaa. Tätä korvaamaan valtiovarainministeriö olisi halunnut vuoteen 2015 saakka ulottuvan indeksileikkurin. Se olisi merkinnyt noin 1,5 prosentin vuosittaista leikkuria. Tämä uhka kuitenkin pystyttiin torjumaan talouspoliittisessa ministeriryhmässä.

Valtionhallinnon tuottavuusohjelma ei kuitenkaan jätä yliopisto rauhaa vielä vuosina 2010 ja 2011. Henkilötyövuosien sijaan yliopistojen tuottavuutta tarkastellaan rahoituksen kautta ja tämä merkitsee 11 miljoonan euron vähennystä sekä vuonna 2010 että 2011.

Kaventaako 45 § itsehallintoa?

Yliopistolakiesityksen luku 6 käsittelee yliopistojen ohjausta ja rahoitusta. Pykälän 45 mukaan opetusministeriö ja yliopistot sopivat määrävuosiksi kerrallaan yliopistojen toiminnalle asetettavista koulutus- ja tiedepolitiikan kannalta keskeisistä määrällisistä ja laadullisista tavoitteista. Yliopiston puolesta sopimuksen allekirjoittavat hallituksen puheenjohtaja ja rehtori.

Jos näitä tavoitteita ei saada valtakunnallisesti tai alakohtaisesti yhteen sovitetuksi, opetusministeriö päättää määrällistä ja laadullisista tavoitteista siltä osin kuin ne ovat yliopistoille osoitettavan rahoituksen perusteena.

Oikeustieteellisten tiedekuntien dekaanit edellyttävät 16. helmikuuta päivätyssä kirjelmässään, että 45 pykälän kakkosmomentti poistetaan. He pitävät opetusministeriön valtaa tässä asiassa yliopistojen itsehallinnon vastaisena.

Valtion rahoitusta kutsutaan perusrahoitukseksi

Yliopistolakiesityksen 46 § käsittelee valtion rahoituksen määräytymisperiaatteita. Yliopistoille lakisääteisiin tehtäviin myönnettävän rahoituksen säännökset kirjataan yliopistolakiin. Näin ollen valtionavustuslaki ei suoraan koske yliopistojen lakisääteisten tehtävien valtion rahoitusta. Yliopistoille myönnettävää valtion rahoitusta kutsutaan perusrahoitukseksi.

Yliopistojen valtion rahoitus on vuodesta 2010 alkaen yksi kokonaisuus. Nykyisen kaltaista hankerahoitusta ei enää olisi. Yliopistojen sisäisten kehittämishankkeiden tukeminen jäisi yliopistojen omaan harkintaan.

Ensi vaiheessa yliopistoille ei ole tarkoitus osoittaa erillistä tuloksellisuusrahoitusta, vaan tuloksellisuus, laatu ja vaikuttavuus otetaan näkökulmina huomioon rahoituksen määräytymisperusteissa. Yliopistolakiin on kuitenkin sisällytetty mahdollisuus siihen, että opetusministeriö voi tulevaisuudessa myöntää yliopistoille tuloksellisen toiminnan perusteella tuloksellisuusrahoitusta valtion talousarvioon otetun määrärahan rajoissa.

Opetusministeriö voi rahoitusta myöntäessään asettaa rahoituksen käyttämiselle ehtoja ja rajoituksia. Myös tätä momenttia kolme oikeustieteellisen tiedekunnan dekaania esittää poistettavaksi lakitekstistä.

Lakiesityksen perusteluissa vakuutetaan, että valtion rahoituksella turvataan kaikille yliopistoille kohtuulliset taloudelliset edellytykset lakisääteisten tehtävien hoitamiseen. Yliopistojen saama ulkopuolinen rahoitus ei vähentäisi valtion rahoituksen määrää. Tavoitteena on, että muutosvaiheessa yliopistojen keskinäiset rahoitussuhteet eivät olennaisesti muutu. Mutta pidemmällä aikavälillä toiminnan tuloksellisuus heijastuu yksittäisen yliopiston saamaan rahoitukseen.

Rahoituksen määräytyminen yliopistoasetukseen

Yliopistolakiesityksen mukaan yliopistojen taloudellisen autonomian vahvistaminen edellyttää rahoitusinstrumenteilta aiempaa strategisempaa otetta. Laskennallisen rahoituksen kautta valtion rahoitus kohdennetaan yliopistojen kesken siten, että keskimääräistä laadukkaammat, vaikuttavammat ja tuloksellisemmat yliopistot hyötyvät.

Yliopistoasetuksessa määritellään tarkemmin kokonaisrahoituksen määräytymisestä. Kokonaisrahoituksesta 75 prosenttia määräytyisi toiminnan laajuuden, laadun ja vaikuttavuuden perusteella ja 25 prosenttia muiden koulutus- ja tiedepolitiikan tavoitteiden perusteella.

Toiminnan laajuuden ja laadun perusteella määräytyvästä rahoituksesta koulutuksen osuus olisi 55 prosenttia, tutkimuksen ja tutkijankoulutuksen osuus olisi 45 prosenttia. Koulutuksessa toiminnan laajuuden perusteella määräytyy 85 prosenttia ja laadun sekä vaikuttavuuden perusteella 15 prosenttia rahoituksesta. Tutkintotavoitteilla ja -toteutumilla olisi edelleen keskeinen asema. Tosin toteutuneilla tutkinnoilla tulisi olemaan nykyistä suurempi painoarvo siten, että toteutumilla ja tavoitteilla olisi uudessa rahoitusmallissa sama painoarvo.

Tutkimuksessa ja tutkijankoulutuksessa toiminnan laajuuden perusteella määräytyy 75 prosenttia ja laadun sekä vaikuttavuuden perusteella 25 prosenttia. Lisää painoarvoa annetaan tieteellisille julkaisuille, kilpaillulle tutkimusrahoitukselle ja tutkimuksen kansainvälisyydelle.

Muiden koulutus- ja tiedepolitiikan tavoitteiden perusteella määräytyvästä rahoituksesta koulutus- ja tieteenalarakenteen osuus olisi 75 prosenttia ja strategisen kehittämisen osuus olisi 25 prosenttia.

Tieteellisten julkaisujen painoarvo kovin köykäinen

Opetusministeriö pyysi lausuntoja yliopistojen uudesta rahoitusmallista nopealla aikataululla viime joulukuussa. Lausuntopyyntö lähetettiin yliopistoille ja Suomen ylioppilaskuntien liitolle, mutta henkilöstöjärjestöjen mielipidettä rahoituksen määräytymisestä ei katsottu aiheellisiksi pyytää. Silti mm. Professoriliitto ja Tieteentekijöiden liitto antoivat lausunnot. Liitot torjuivat voimakkaasti valtiovarainministeriön esittämän indeksileikkurin. Professoriliiton valtuusto antoi joulukuun alussa tästä myös julkilausuman.

Tieteentekijöiden liitto ja Professoriliitto arvostelivat lausunnossaan lisäksi sitä, että tutkimuksen merkitys rahoitukseen on liian köykäinen. Yliopistojen perustoiminnoilla – opetuksella ja tutkimuksella – tulisi olla tasapaino rahoitusmallissa. Kansallisessa kilpaillussa tutkimusrahoituksessa Suomen Akatemian ja Tekesin rahoitus otetaan rahoitusmallissa huomioon samalla painoarvolla, vaikka näiden rahoituksien saamisessa on suuria tieteenala- ja yliopistokohtaisia eroja.

Kansainvälisissä huippuyliopistoissa keskeinen laatutekijä on tieteellinen julkaisutoiminta. Nyt ehdotetussa rahoitusmallissa tieteelliset julkaisut merkitsevät vain 1,7 prosenttia laskennallisesta perusrahoituksesta. Se on mukana samalla painoarvolla kuin avoimen yliopiston opiskelijamäärä (1,6 %). Liitot katsovat lausunnossaan, että kansainväliset yhteisjulkaisut tulisi myös ottaa huomioon.

Liitot pitävät hyvänä sitä, että toiminnan rahoituksessa painopistettä siirretään määrästä laatuun. Opetusministeriö ei ole halunnut rahoitusuudistuksen alkuvaiheessa tehdä nykymalliin kovin radikaaleja muutoksia. Tämä olisi voinut merkitä aika isoja heilahduksia eri yliopistojen saamaan rahoitukseen.

Pääomaratkaisut eivät helpota perusrahoitusta

Yliopistojen perusrahoitus ja pääomittaminen menivät autuaallisesti sekaisin, kun julkinen keskustelu yliopistouudistuksesta kiihtyi tammi-helmikuun aikana. Edellä on selostettu perusrahoituksen määräytymisperiaatteita.

Pääomittaminen on sitten oma juttunsa. Opetusministeri Henna Virkkunen totesi tiedotustilaisuudessa 19.2. hallituksen hyväksyttyä yliopistolakiesityksen, että pääomittamiseen liittyvät ratkaisut ovat vielä edessä. Esimerkiksi kiinteistöyhtiöt muodostetaan kevään aikana. Talouspoliittinen ministerivaliokunta päätyi kolmeen kiinteistöyhtiöön hallinnoimaan yliopistokiinteistöjä. Aalto-yliopisto saa oman yhtiönsä, pääkaupunkiseudun muille yliopistoille muodostetaan toinen kiinteistöyhtiö ja muun Suomen yliopistokiinteistöt sijoitetaan kolmanteen. Valtio omistaisi yhtiöiden osakekannasta kolmanneksen ja 2/3 jakautuu yhtiöissä olevien kesken.

Talouspoliittinen ministeriryhmä on tehnyt myös päätöksen maksuvalmiuspääomasta. Tämä 150 miljoonan euron kertaluonteinen lisäraha julkisoikeudellisille yliopistoille on tarkoitettu maksuvalmiuden turvaamiseen.

Lisäksi valtio on luvannut varautua tekemään vuosina 2010-2014 yliopistoihin finanssisijoituksia aiemmin päätetyn Aalto-yliopiston 500 miljoonan euron lisäksi. Finanssisijoituksista päätetään kuitenkin tarkemmin valtion talouden kehysten ja vuotuisen talousarvion valmistelun yhteydessä.

Yliopistot ovat aloittaneet myös ulkopuolisen pääoman keräämisen. Varainhankintakampanjoita on käynnistelty ja alumneja on lähestytty kirjeillä lahjoituksia silmällä pitäen. Jos yliopisto onnistuu keräämään vuoden 2010 loppuun mennessä vähintään 1 miljoona euroa, valtiolta tulee euroja 2,5-kertaisesti. Jo nyt jotkut rehtorit ovat todenneet, että aika rahojen keruuseen on liian lyhyt. Taloudellinen tilanne ulkopuolisen pääoman keräämiseen ei todellakaan ole otollisin.

Yliopisto-lehden 2/2009 pääkirjoituksessa kvestori Ilkka Hyvärinen piti tehtyjä pääomaratkaisuja yliopistouudistuksen kannalta välttämättöminä, mutta ne eivät kuitenkaan auta parantamaan yliopistojen niukkaa perusrahoitustilannetta.

Kirsti Sintonen

Siirtymäajan säännökset edelleen auki

Koko yliopistouudistuksen valmistelun ajan lainvalmistelijat ja muut päättäjät ovat lupailleet, että henkilöstön asema turvataan siirtymävaiheessa. Silti tästä sopiminen tuntuu niin vaikealta, että neuvotteluja käytiin vielä sen jälkeen kun yliopistolakiesitys oli annettu eduskunnalle.

Henkilöstöjärjestöt ovat vaatineet, että yliopistojen henkilöstön palvelussuhteen ehtojen tulee siirtymävaiheessa säilyä lakisääteisesti vähintään nykyisellä tasolla.

Opetusministeriö on ehdottanut aiesopimusta, mutta järjestöt ovat edellyttäneet, että asiasta saadaan selkeä kirjaus voimaanpanolakiin. Koska aiesopimuksesta puuttuu sitovuus, sillä ei pystytä riittävästi takaamaan palvelussuhteen ehtojen säilymistä. Työnantajapuoli taas katsoo, että sopimusoikeudellisista asioista ei oikein voitaisi säätää lainsäädännön tasolla.

Opetusministeriöltä tuli asiaan liittyvä ”tarjous” kahta päivää ennen kuin hallituksen oli määrä päättää yliopistolakiesityksestä. Tämän lehden painoon mennessä (26.2.) neuvottelut asiasta olivat vielä auki.