Perustuslakivaliokunta puolusti hyvin yliopistojen autonomiaa

Yliopistolakiesityksessä on useita perustuslaissa turvatun yliopistojen autonomian kanssa ristiriidassa olevia kohtia. Perustuslakivaliokunnan mukaan lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä, mutta vain jos valiokunnan edellyttämät yliopistojen hallintoa ja säätiöyliopiston toimielimien tehtäviä koskevat korjaukset otetaan huomioon. Säätiöyliopistoille kyseessä on iso harppaus.

Eduskunnan perustuslakivaliokunta antoi lausuntonsa yliopistolakiesitykseen 13. toukokuuta. Asiasta järjestetyssä tiedotustilaisuudessa valiokunnan jäsen Mikaela Nylander (ruots) kuvasi lausunnon synnyttämisprosessia pitkälliseksi ja tuskalliseksi. Käsittely venyi – lausuntoa odotettiin jo huhtikuun loppupuolella. Valiokunnan pöytäkirjasta selviää, että vielä julkistuspäivän kokouksessa eräistä muotoiluista oli äänestetty. Lopullinen lausunto oli kuitenkin yksimielinen.

Tiedotustilaisuudessa paikalla olleet valiokunnan jäsenet katsoivat, että sivistysvaliokunta yhdessä opetusministeriön kanssa voi tehdä lakiesitykseen tarvittavat muutokset. Näin ollen he pitivät epätodennäköisenä, että hallitus vetäisi esityksensä eduskunnasta pois. Opetusministeri Henna Virkkunen (kok) vakuutti myöhemmin julkisuudessa, että korjaukset pystytään tekemään ja ne eivät sotke aiempaa aikataulua. Sivistysvaliokunnan tavoitteena on saada lausuntonsa valmiiksi 9. kesäkuuta. Näin ollen eduskunta säätäisi yliopistolaista ennen kesälomaansa.

Ulkopuolisten määrä kollegion asia

Perustuslakivaliokunnan tärkein huomio koskee yliopistojen hallitusten koostumusta. Valiokunnan mielestä yliopistoyhteisön ulkopuolisten jäsenten määrän muodostuminen suoraan lain nojalla enemmistöksi ei ole sopusoinnussa perustuslain 123 pykälän 1 momentin mukaisen yliopiston itsehallinnon kanssa. Tältä osin hallituksen esitys uudeksi yliopistolaiksi ei ole sellaisenaan toteutettavissa tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

Valiokunta korostaa, että yliopistolla tulee itsellään olla oikeus päättää ulkopuolisten määrästä. Yliopistokollegiolla on oltava oikeus valita yliopistoyhteisön sisäisistä ryhmistä jäsenten enemmistö hallitukseen. Ja jos yliopistokollegio niin haluaa, enemmistö voi olla myös muita kuin sisäisiä ryhmiä. Tosin valiokunta linjaa: perustuslain turvaamaa yliopiston itsehallintoa vahvistaa kuitenkin erityisesti se, että yliopistoryhmät ovat hallituksessa edustettuina.

Täyskäännös säätiöyliopistojen hallituksissa

Perustuslakivaliokunta näki säätiöyliopistoissa vielä suurempana ongelmana perustuslain kanssa. Tiedotustilaisuudessa valiokunnan puheenjohtaja Kimmo Sasi (kok) piti niitä koskevaa säätelyä epämääräisenä, esim. rehtorin ja hallituksen rooleista ja tehtävistä tulee säätää tarkemmin. Sasi myös paheksui marssijärjestystä säätiöyliopistojen perustamisessa: säädekirjat allekirjoitettiin ennen lain eduskuntakäsittelyä.

Säätiöyliopiston hallituksen koostumuksesta tulee säätää samalla tavoin kuin julkisoikeudellisten yliopistojen kohdalla. Myös säätiöyliopistossa yliopistoyhteisön tulee itse saada päättää ulkopuolisten määrästä. Tämä tarkoittaa Aalto-yliopistona toimivan Aalto-korkeakoulusäätiön ja Tampereen teknillisenä yliopistona toimivan TTY-säätiön kohdalla täyskäännöstä: niiden hallitukset nimettiin sataprosenttisesti ulkopuolisten toimesta ja valiokunnan kannan mukaan hallitusten jäsenten valinnan tulee olla sataprosenttisesti yliopistoyhteisön käsissä.

Perustuslakivaliokunta ei näe estettä sille, että säätiöyliopiston säädekirjan allekirjoittaneille yksityisille tahoille turvataan laissa tietty vähemmistöedustus hallituksessa, esimerkiksi kaksi paikkaa seitsemästä. Tällöinkin näiden jäsenten tulee olla yliopistoyhteisön aidosti valittavissa. Valtioneuvosto ei voi nimetä jäseniä säätiöyliopistojen hallituksiin. Nyt esimerkiksi Aalto-korkeakoulusäätiön hallituksessa on viisi valtioneuvoston ja kaksi elinkeinoelämän nimeämää jäsentä.

Sasi ja valiokunnan varapuheenjohtaja Jacob Söderman (sd) katsoivat, että säätiöyliopistoja varten olisi parempi säätää eri laki eli irrottaa ne muusta yliopistolaista. Tämä voi olla haasteellista tavoiteaikataulun kannalta.

Kannanotto virkasuhteiden puolesta

Edellä mainittujen velvoittavien korjausten lisäksi perustuslakivaliokunnalla on lakiesitykseen monia muitakin tärkeitä huomioita sivistysvaliokunnan jatkotyöskentelyä varten.

Virkasuhteiden muuttamisessa työsopimussuhteiksi valiokunta ei nähnyt valtiosäännöstä johtuvaa estettä. Mutta lakiesityksen muotoilu ei kuitenkaan ole täysin vailla valtiosääntöisiä ulottuvaisuuksia. Valiokunta korostaa virkasuhteen jatkuvuusperiaatetta. Sen mukaan virkamiehen virkasuhde jatkuu katkeamatta, jos virkamiehen irtisanominen tai virkasuhteen purkaminen on lainvoimaisen päätöksen mukaan tapahtunut ilman valtion virkamieslaissa säädettyä perustetta.

Toinen tärkeä seikka koskee sitä, miten pitkälle yliopiston kaltaisessa toimintaympäristössä ulottuu työsuhdetta olennaisesti luonnehtiva työnantajan johto- ja valvontavalta. Perustuslakivaliokunta edellyttää, että sivistysvaliokunta täydentää 29 §:ää työnantajan direktiovaltaa rajoittavalla säännöksellä. Sen sisältönä voisi esimerkiksi olla, että työantaja ei saa menetellä työsuhteessa tavalla, joka voi vaarantaa tieteen, taiteen tai tutkimuksen vapautta.

Valiokunta korostaa, että yliopistojen erityistehtävään tieteen ja taiteen harjoittamisen sekä niihin perustuvan ylimmän opetuksen antajina liittyy useita yksilön oikeusaseman kannalta merkityksellisiä ratkaisuja. Tällaisia ovat esimerkiksi opiskelijavalinnasta päättäminen, opintosuoritusten arvostelu, tutkintotodistusten antaminen ja kurinpito. Valiokunnan näkemyksen mukaan tällaiset tehtävät ovat laadultaan sellaisia, että niihin kuuluva päätösvalta ja -vastuu pikemminkin perustelevat virkasuhteen säilyttämistä palvelussuhteen muotona ainakin yliopiston johtavan hallinto-, opetus- ja tutkimushenkilöstön osalta.

Puheenjohtaja Kimmo Sasi totesi valiokunnan tiedotustilaisuudessa em. muotoilun tarkoittavan lähinnä johtavaa hallintoväkeä. Tarkoittaako muotoilu myös johtavaa opetus- ja tutkimushenkilöstöä vai koko opetus- ja tutkimushenkilöstöä, on hieman tulkinnanvaraista.

Opetusministeriö ei voi sanella tavoitteita

Perustuslakivaliokunta näki ristiriitaisuuksia myös yliopistojen taloudellisen itsehallinnon puolella. Lakiehdotuksen mukaan opetusministeriö saa päättää määrällisistä ja laadullisista tavoitteista, jos niistä ei päästä tulosneuvotteluissa sopuun. Tämä antaisi opetusministeriölle rajauksettoman mahdollisuuden päättää yliopiston toiminnan kannalta keskeisistä kysymyksistä. Valiokunta katsoo, että tällaisena tämä ei sovi yhteen yliopiston itsehallinnon kanssa.

Yliopistolakiesityksen mukaan kelpoisuusehdot jäävät säädettäviksi johtosäännöissä. Valiokunnan lausunnon mukaan kelpoisuusehdot liittyvät perustuslain 18 §:n 1 momentin mukaisiin oikeuksiin työn ja ammatin valinnan vapaudesta, minkä vuoksi ehdotettua säännöstä on ainakin professoreiden osalta asianmukaista täsmentää luonnehdinnoin siitä, millaista kelpoisuutta heiltä edellytetään.

Valiokunta otti kantaan myös uusien ylioppilaiden asemaan hakuprosessissa. Se katsoo, että yliopistolla on koulutuspoliittisten tavoitteiden saavuttamiseksi mahdollisuus kohtuullisessa määrin suosia tiettyjä yleisin kriteerein määriteltyjä hakijaryhmiä, kuten vastavalmistuneita ylioppilaita. Tässä valiokunnan näkemys eroaa eduskunnan apulaisoikeusasiamiehen syksyllä 2007 antamasta päätöksestä.

Perustuslakivaliokunnan lausunto kokonaisuudessaan:
http://www.eduskunta.fi/valtiopaivaasiakirjat/ pevl+11/2009

Kirsti Sintonen