Tulosohjaus yliopistossa

Tulosohjauksen käyttöönotto on aiheuttanut muodonmuutoksen kaikissa suomalaisissa yliopistoissa. Kyse on volyymiltään ja vaikutuksiltaan merkittävästä ilmiöstä, jota on ajankohtaista tarkastella sen oltua johtamisen, suunnittelun ja seurannan välineenä kokonaisen vuosikymmenen ajan. Suomen yliopistot siirtyivät tulosohjaukseen vuoteen 1994 mennessä. Kehittämispäällikkö Leena Treuthardt kirjoittaa ohessa asiasta väitöskirjansa tulosten pohjalta.

Olen tarkastellut tutkimuksessani tulosohjausprosessia Jyväskylän yliopiston sisällä, yliopiston johdon/keskushallinnon ja tiedekuntien sekä tiedekuntien ja ainelaitosten välisillä tasoilla ja näkökulmista. Saksalaisen sosiologin Georg Simmelin ajatteluun nojautuen olen tarkastellut tulosohjausta eri näkemysten sovitteluun tähtäävänä kahden tai useamman toimijan välisenä vuorovaikutuksena -seurusteluna. Ainelaitokset ovat yliopistoissa toiminnan tärkein taso, koska niissä toteutetaan yliopiston ydintoimintoja, opetetaan ja tutkitaan. Tästä syystä tiedon ja kokemusten kerääminen tulosohjauksesta, sen soveltamisesta ja siihen suhtautumisesta on ollut kiinnostavaa ja tärkeää tutkia juuri ainelaitostasolla ja siihen kytköksissä olevilla tasoilla yliopiston sisällä.

Tulosohjauksen käyttöönotolla pyrittiin lisäämään organisaatioiden tehokkuutta ja tuloksellisuutta. Tulosohjauksen myötä yliopistojen toimintavapautta lisättiin, mutta toisaalta ne joutuivat aiempaa huomattavasti tarkempaan tuloksellisuuden valvontaan. Rahan käyttö julkisyhteisössä tulee olla tavalla tai toisella kontrolloitua. Tulosohjauksessa tämä organisoitiin hierarkkisesti ylhäältä alaspäin. Tietoa tuotetaan ja sitä vaihdetaan hierarkkisesti taloudellisia voimavaroja vastaan. Arviointi ja arviointitieto ovat keskeinen osa tulosohjausta niin yliopistoissa kuin muuallakin valtionhallinnossa. Tulosohjauksen keskeiset elementit hierarkkisuus ja arviointi näyttäytyivät kuitenkin tutkimuksessani ongelmallisilta yliopiston kyseessä ollen.

Yliopiston hierarkkisuuden suhde tulosohjaukseen ongelmallinen

Tulosohjauksessa oletetaan arviointitiedon ja asetettujen tulostavoitteiden siirtyvän hierarkian ylemmiltä tasoilta alemmille ilman katkoksia etenevänä jatkumona. Tutkimuksessani nousi kuitenkin selvästi esiin, ettei yliopisto toimi tällaisella tulosohjauksen edellyttämällä hierarkkisella tavalla. Yliopistossa hierarkkisuus on - muusta kuin hallinnollisten prosessien näkökulmasta tarkasteltuna ennen kaikkea eri tieteenalojen ja oppiaineiden sisäistä, asiantuntijuuteen perustuvaa hierarkkisuutta. Yliopistoissa on edustettuna erilaisia tieteenala- ja osakulttuureita, joihin ihmiset ovat eri tavoin kiinnittyneitä. Myös toiminta jakautuu erilaisiin, yhtä aikaa vaikuttaviin osiin.

Yliopistot muodostuvat käytännössä moninaisista elementeistä, jotka ovat vain löyhästi toisiinsa kytkeytyneitä. Näin olleen tulostavoitteiden ja tiedon jalkauttaminen hierarkian ylemmiltä tasoilta alemmille, keskushallinnon tasolta tiedekunnan tasolle tai tiedekunnan tasolta ainelaitosten ja oppiaineiden tasolle ei tapahdu suoraviivaisesti tulosohjauksen edellyttämällä tavalla. Erityisesti laadullisiksi tavoitteiksi määriteltävät ohjausimpulssit, joita ei ole sidottu taloudellisten voimavarojen saamisen ehdoiksi tai jotka eivät ole opetusministeriön, kaikkiin yliopistoihin ja tiedekuntiin kohdistamia tulosvaatimuksia, toteutuvat tai jäävät toteutumatta tutkimukseni perusteella ainakin osittain sattumanvaraisesti riippumatta siitä, ovatko ne julkilausuttuina tulossopimuksissa tai tulosneuvotteluissa.

Vastaavasti myöskään hierarkian alemmalla tasolla tehtyjen esitysten tai suunnitelmien saaminen ylemmän hierarkkisen tason tulostavoitteiksi tai suunnitelmiksi ei näyttänyt tutkimuksessani olevan systemaattista tai ennustettavaa. Ei voida väittää, etteikö tulosohjausprosessissa hierarkioiden alemmilla tasoilla tehdyillä esityksillä olisi lainkaan vaikutusta ylempiin tasoihin, mutta toiminnan eri tasot näyttäisivät kuuntelevan valikoidusti vain sellaisia alemmalta tasolta tulevia ohjausimpulsseja tai vaatimuksia, jotka ovat vastaanottavan tason intressien tai edun mukaisia. Tässä mielessä tulosohjaus näyttäisi ainakin jossain määrin elävän riippumattomana yliopiston muusta toiminnasta, eikä siinä mielessä vaikuttaisi systemaattisesti tukevan yliopiston muita toimintoja ja niiden kehittämistä.

Tulosohjaus ja arviointi

Kuvasin tutkimuksessani tulosohjausta yliopiston modernina, muotina, joka on luonut uuden kerrostuman yliopiston vanhan ja entisen päälle. Tilivelvollisuus ja arviointi ovat perinteisesti yliopistojen toimintaan liittyviä elementtejä. Yliopistot ovat arvioineet itseään ja jäseniään tutkimuksen määrällä ja laadulla ja raportoineet tuotoksistaan tiedeyhteisöinä tiedeyhteisöille. Tilivelvollisuuden täyttäminen on ollut siten sisäsyntyistä. Sisäsyntyisellä tarkoitan, että arvioinnin luonne ja arviointikriteerit on määritelty yliopistoyhteisön sisällä ja arviointia on tehty sen omista lähtökohdista käsin ja omiin tarpeisiin perustuen.

Modernin aikakaudelle on tunnusomaista tilivelvollisuuden korostaminen uudella tavalla. Yliopistoilta edellytetyn tuloksellisuuden laatu ja määrä on määritelty yliopistojen ja niiden päärahoittajan, opetusministeriön välisen vuorovaikutuksen tuloksena, ei enää tiedeyhteisön sisällä. Tulosohjauksen aikakaudella yliopistoja on alettu määrittää uudella tavalla. Niiden on alettu edellyttää olevan entistä tuottavampia ja läpinäkyvämpiä. Yliopistoilla on annettu ymmärtää olevan olemassaolon oikeus, jos ne organisaatioina tuottavat tietynlaisia tuotoksia ja myös osaavat raportoida tuotoksistaan oikealla tavalla.

Tulosohjausjärjestelmä muodostaa kokoelman käännöksiä. Ainelaitoksilla ja tiedekunnissa tutkijoiden ja opettajien tekemä työ käännetään toimintakertomuksiin ja tulossopimustarjousten tulosanalyysilukuihin tekstimuotoisiksi kirjoituksiksi ja numeraalisiksi esityksiksi tuloksesta: tuotetuista tutkinnoista, opintoviikoista ja julkaisumääristä. Vastaavilla kriteereillä laaditaan myös tuotantosuunnitelmia: toiminta- ja taloussuunnitelmia ja tulossopimustarjousten tulostavoitelukuja. Tulosohjauksessa tutkijoiden ja opettajien ainelaitoksilla tekemä työ käännetään opintoviikko-, tutkinto- ja julkaisumääriksi - numeroiksi ja sanoiksi - tiedekuntien ja keskushallinnon käyttöön ja opetusministeriötä varten.

Tulosohjauksen aikakaudella tiedekuntia ja ainelaitoksia on alettu kohdella toistensa kanssa yhdenvertaisina tulosvastuullisina tulosyksiköinä. Samalla laitosjohtajien ja dekaanien merkitys organisaatioiden ja yksilöiden johtajina ja työnantajina näyttää korostuneen. Tässä uudessa seurustelukulttuurissa myös yksilön merkitys yliopistoyhteisön jäsenenä on muuttunut. Yksilöiden tuloksellisuutta ei enää arvioida kuten ennen, suhteessa tiedeyhteisöön, vaan suhteessa yliopistotyönantajaan. Tämä kehityspiirre tullee korostumaan myös muiden yliopistoille tiedeyhteisöinä vieraiden, yliopistoja organisaatioina; tulosyksiköinä ja työnantajina kohtelevien uusien muotien tulemisen myötä. Tällaisia yliopistolaitokseen jo rantautuneita uusia muoteja ovat mm. valtion uusi palkkausjärjestelmä ja laatuohjaus, jotka muovaavat ja uudistavat tulosohjausmuodin rinnalla - ja myös osana sitä vuorovaikutusta ja valtasuhteita yliopistoissa.

Uudet muodit eivät syrjäytä toisiaan, vaan ne ovat kerrostumia, jotka täydentävät ja jopa vahvistavat toisiaan. Tulosohjauksen myötä yliopistoissa on omaksuttu tavoitteellinen ja tehokkuuteen pyrkivä toimintatapa. Vaikka uutena muotina laatuohjauksen merkitys yliopistoissa lähivuosina tulleekin korostumaan, toimitaan yliopistoissa tulevaisuudessa silti myös tulosohjauksen mukaisesti kustannustietoisesti ja tutkintomääriä laskien.

Modernin aikakaudella yliopistot ovat paitsi tilivelvollisuuden, myös kasvavien tulosvaatimusten kohteita. Yliopistojen perinteisten perustehtävien, tutkimuksen ja opetuksen, rinnalla yhteiskunnallisten palvelutehtävien merkitys on korostunut ja korostuu edelleen. Yliopistoihin on tullut uusia toimintoja, jotka ovat tuoneet yliopistot lähemmäs markkinoita. Yliopistoissa toimitaan markkinaehtoisesti kilpailtaessa hyvätasoisista opiskelijoista ja budjetin ulkopuolisesta rahoituksesta, kaupallistettaessa tuotettuja innovaatioita ja harjoitettaessa maksullista palvelutoimintaa. Yliopistojen ulkoisen rahoituksen osuus kokonaisrahoituksesta on kasvanut merkittävästi.

Yliopistot ovat tilanteessa, jossa niiden on pystyttävä vastaamaan kasvaviin kansallisiin, kansainvälisiin, markkinoiden, kansalaisten ja valtion odotuksiin ja osoitettava tilivelvollisuutensa kaikille niille, jotka ovat asettaneet odotuksia ja/tai sijoittaneet rahaa yliopistoihin - ei vain opetusministeriölle. Kyetäkseen olemaan niille kaikille tilivelvollisia, yliopistojen, tiedekuntien ja ainelaitosten tulisi voida arvioida toimintaansa omaa kehittymistään palvellen, kullakin toiminnan tasolla sisäsyntyisesti omista lähtökohdistaan käsin, myös tiedeyhteisöinä tieteenalakulttuurien eroavaisuudet huomioon ottaen ei pelkästään tilivelvollisuutta hierarkian ylemmällä tasolla olevalle täyttäen. Nähtäväksi jää, onko tämä, ja miten tämä on mahdollista.

Leena Treuthardt

(painetun lehden s. 28-30)