Tulosohjaus ja yliopistojen hallinto

Tulosohjauksen mukaista elämää on eletty yliopistoissa noin kymmenen vuoden ajan. Osana tätä ohjausmallia on yliopistoja arvioitu eri tavoin osapuilleen saman ajanjakson aikana. On tehty kokonaisarviointeja, tieteenala-arviointeja, koulutusalojen arviointeja sekä arvioitu alueellista vaikuttavuutta ja opetuksen laadukkuutta. Kaikessa arvioinnissa melko itsestään selvyytenä, mutta vähälle huomiolle jääneenä, yliopistojen hallinto on sivuutettu sen merkitystä tai siellä tapahtuneita muutoksia suuremmin pohtimatta. Tämän lähtökohdan pohjalta Jyväskylän, Oulun, Tampereen ja Turun yliopistot toteuttivat keskinäisellä päätöksellä ja rahoituksella hallintonsa arvioinnin vuosien 2002 ja 2003 kuluessa.

Arviointiprosessi toteutettiin siten, että jokaisen yliopiston keskushallinto toteutti vuoden 2002 loppupuoliskolla itsearviointinsa laatien siitä oman raportin. Lisäksi jokaisesta yliopistosta valittiin humanistinen ja luonnontieteellinen ala, jotka myös laativat oman itsearviointiraporttinsa. Tieteenalojen kautta hankkeeseen saatiin mukaan hallinnon eri tasojen näkökulmat tiedekuntien ja laitosten tasolta lähtien. Valitut tieteenalat edustavat perusominaisuuksiltaan erilaista tieteenalakulttuuria, jolla on myös oma merkityksensä arvioitaessa tulosohjauksen vaikutuksia yliopistojen sisällä. Humanistinen ja luonnontieteellinen ala muodostavat itsenäisen tiedekunnan muissa paitsi Tampereen yliopistossa, jossa luonnontiede jakautuu informaatiotieteiden tiedekunnan ja lääketieteellisen teknologian instituutin kesken. Lisäksi tieteenalojen kautta saatiin “asiakasnäkökulma” hallinnon sisältä käsin yliopistojen keskushallinnon toimintaan.

Itsearvioinnin jälkeen kevätkesällä 2003 kussakin yliopistossa vieraili ulkopuolinen arviointiryhmä käyden keskusteluja eri hallinnon tasoja edustavien henkilöstöryhmien kanssa. Ulkopuolisen arviointiryhmän jäseninä olivat professori Ossi V. Lindqvist Kuopion yliopistosta, professori Turo Virtanen Helsingin yliopistosta ja emeritus hallintojohtaja Matti Halonen Joensuun yliopistosta sekä tämän artikkelin kirjoittaja ryhmän sihteerinä.

Rahoitusrakenteen muutos

Merkittävin tulosohjaukseen liittyvä ja yliopistojen hallintoon vaikuttava muutos on viimeisen kymmenen vuoden aikana ollut valtion budjetin ulkopuolisen rahoituksen kasvu. Lamaa seurannut julkisen rahoituksen supistuminen pakotti koko yliopistolaitoksen etsimään uusia rahoituslähteitä toiminnalleen. Tässä yliopistot ovat onnistuneetkin erittäin hyvin. Vuonna 1991 budjettirahoitus kattoi yliopistojen kokonaisrahoituksesta vajaat 77 %, kun vastaava osuus vuonna 2001 oli vajaat 63,5 %. Ulkopuolinen rahoitus on lähes yksinomaan tutkimukseen kanavoituvaa rahoitusta ja sen käyttö budjettivarojen supistumisesta kärsivän perusopetuksen puutteiden paikkaamiseen on yliopistojen sisällä ongelmallista.

Tieteenalat ovat myös ulkopuolisen rahoituksen suhteen kovin erilaisessa asemassa keskenään. Luonnontieteellisen alan saama ulkopuolisen rahoituksen määrä on moninkertainen humanistisen alan rahoitukseen verrattuna. Koska budjettirahoitus kanavoituu pääosin opetuksesta aiheutuvien menojen kattamiseen, on humanistisella alalla suhteellisesti heikommat mahdollisuudet tutkimustoiminnan kehittämiseen kuin luonnontieteellisellä alalla. Ulkopuolisen rahoituksen merkittävyyttä luonnontieteissä osoittaa esimerkiksi se, että Jyväskylän yliopistossa alan vuosibudjetista alle puolet on budjettirahoitukseen perustuvaa rahoitusta.

Jyväskylän, Oulun, Tampereen ja Turun yliopistot ovat suomalaisessa yliopistojärjestelmässä ehkä parhaiten keskenään vertailtavissa monialaisina ja kooltaan suurin piirtein saman kokoisina niin opiskelijamääriensä kuin rahoituksensa ja henkilöstömääränsäkin suhteen. Yliopistojen kehityksen samankaltaisuutta voidaan tältä pohjalta selittää kuitenkin edelleen julkisen ohjauksen yhdenmukaistavan vaikutuksen kautta huolimatta rahoitusrakenteen edellä kuvatusta muutoksesta. Yliopistojen kehitystrendit ovat pääpiirteissään yhdenmukaiset niin resurssien kuin tulostenkin suhteen.

Nopeimmin näistä neljästä yliopistosta kasvavat Jyväskylän ja Oulun yliopistot, joissa opiskelijamäärän voimakas kasvu näkyy myös opetushenkilöstön määrän kasvuna vuosien 1991 ja 2001 välillä. Maltillisempaan opiskelijamäärän kasvuun liittyen opetushenkilöstön määrä on vähentynyt Tampereen ja Turun yliopistoissa samalla ajanjaksolla. Budjettirahoituksen supistuminen näkyy opetushenkilökunnan ohella myös muun budjettirahoituksella palkatun henkilökunnan määrän laskuna kaikissa neljässä yliopistossa.

Yliopistojen sisällä on jossain määrin tulkinnanvaraista, mitkä henkilöstöryhmät luokitellaan varsinaiseen hallintohenkilöstöön kuuluviksi. Tällaisina tulkintaongelmia tuottavina henkilöstöryhminä voidaan mainita atk-henkilöstö, tekninen avustava henkilöstö ja erilaisista kiinteistöjen huoltotehtävistä vastaava henkilöstö. Yleinen yliopistoja yhdistävä kehityspiirre on hallintohenkilökunnan määrän selkeä kasvu verrattuna opetushenkilökunnan vastaavan kehitystrendiin. Turun yliopistoa lukuun ottamatta hallintohenkilöstön kasvu painottuu hallinnon alemmille tasoille. Tampereen yliopistossa keskushallinnon henkilöstön määrä on jopa laskenut vuosien 1991 ja 2001 välillä. Hallintohenkilöstön määrä on lisääntynyt eniten Jyväskylän ja Oulun yliopistoissa, joissa osa kasvusta selittyy opiskelijamäärän voimakkaasta kasvusta johtuvina määrällisinä tehtävälisäyksinä.

Ulkopuolisen rahoituksen voimakas kasvu selittää osaltaan hallintohenkilöstön määrän kasvua, koska monipuolistuva rahoitusrakenne on tuonut erilaisia uusia hallinnollisia tehtäviä mukanaan liittyen esimerkiksi sopimustoimintaan, rahoituksen käytön seurantaan ja kansainvälistymiseen. Ilmiö on tuttu jo vuosien takaa esimerkiksi Yhdysvaltalaisia huippuyliopistoja koskevista tutkimuksista. Monet uusista hallinnon tehtävistä on organisoitu yliopistoissa keskushallinnon tasolle. Samaan aikaan keskushallinto koetaan laitoksilla opetus- ja tutkimustyötä tekevän henkilöstön keskuudessa etäiseksi. Hallinnollisten tehtävien organisoinnissa yliopistojen sisällä tulisikin etsiä ennakkoluulottomasti erilaisia toimintamalleja ja sijoittaa uusiakin hallintotehtäviä hoitavia henkilöitä tiedekuntiin ja laitoksille.

Yleinen yliopistoja yhdistävä kehityspiirre on hallintohenkilökunnan määrän selkeä kasvu verrattuna opetushenkilökunnan vastaavan kehitystrendiin. Turun yliopistoa lukuun ottamatta hallintohenkilöstön kasvu painottuu hallinnon alemmille tasoille. Tampereen yliopistossa keskushallinnon henkilöstön määrä on jopa laskenut vuosien 1991 ja 2001 välillä. Hallintohenkilöstön määrä on lisääntynyt eniten Jyväskylän ja Oulun yliopistoissa, joissa osa kasvusta selittyy opiskelijamäärän voimakkaasta kasvusta johtuvina määrällisinä tehtävälisäyksinä.

Tulosta tulosohjauksella?

Kun otetaan huomioon opetushenkilöstön määrän kehitys ja budjettirahoituksen supistuminen 1990-luvulla, voidaan yliopistojen todeta tehostaneen toimintaansa merkittävällä tavalla. Kaikissa neljässä yliopistossa niin maisterin- kuin tohtorintutkintojen määrät ovat lisääntyneet huomattavasti. Tohtorintutkintojen määrä on kaksin- tai kolminkertaistunut. Toiminnan tehostumisen kannalta 1990-luvun lamaan liittyvien resurssileikkausten vaikutus on merkittävä. Maisterintutkintojen kehityksestä osa selittyy tietysti opiskelijamäärän kasvulla ja myös opintotukijärjestelmän muutoksilla on ollut oma vaikutuksensa. Suuri merkitys on varmasti ollut opetuksen ja ohjauksen tehostamisella. Tohtorintutkintojen määrän kasvua selittävät ulkopuolisen rahoituksen kasvu, siihen osin liittyvä tutkijakoulujärjestelmä ja myös tulosohjaustavoitteet. Kaiken kaikkiaan on kuitenkin todettava, että tuloskehitys on varmasti merkinnyt myös kasvavia työpaineita opetustehtävistä vastaavissa henkilöstöryhmissä.

Tulosohjaus on parantanut itsearviointien mukaan yliopistojen ja opetusministeriön välisiä suhteita. Tulosneuvottelujen ongelmana näyttää olevan vähäinen liikkumavara ja siitä johtuva epäaitous. Tämä näyttää koskevan sekä yliopistojen ja ministeriön välisiä tulosneuvotteluja että myös yliopistojen sisällä käytäviä tulosneuvotteluja. Yliopistojen sisällä laitosten ja tiedekuntien edustajat eivät koe neuvotteluilla olevan yhteyttä sen kummemmin yliopistojen strategioihin kuin saavutettuihin tuloksiinkaan. Ainoa merkittävä positiivinen vaikutus tulosneuvotteluilla koetaan olevan tavoitteellisuuden lisääntymiseen laitosten ja tiedekuntien toiminnassa.

Tulosohjaukseen liittyen kaikissa yliopistoissa on tehty rakenteellisia uudistuksia laitos- ja tiedekuntatasolla. Johtamisessa tuloskulttuuri on merkinnyt yksilöjohtajuuden vahvistamista hallinnon kaikilla tasoilla yliopistojen sisällä. Tähän liittyen päätösvaltaa on delegoitu keskushallinnosta alaspäin kaikissa neljässä yliopistossa. Yksilöjohtajuuden ei koeta kuitenkaan joutuneen ristiriitaan kollektiivisen päätöksenteon kanssa.

Laitos on tulosyksikkönä vain Tampereen yliopistossa, kun muissa kolmessa yliopistossa tiedekunnat ovat keskeisiä tulosyksiköitä. Laitoskeskeisyydestä seuraa tiedekunnan hieman epäselvä hallinnollinen asema ja tiedekunnan ollessa tulosyksikkönä laitosjohtaminen on epäselvää. Yksilöjohtajuuden on koettu ainakin joissain yliopistoissa heikentäneen yliopiston hallituksen asemaa strategisessa johtamisessa.

Haastavimpana tehtävänä ihmisten johtaminen

Tulosjohtamisen katsotaan vahvistaneen yliopistojen sisäisiä ristiriitoja. Erityisesti humanistisen alan edustajat kokevat luonnontieteilijöitä enemmän asemansa heikentyneen. Johtajuuden kehittäminen koetaan kaikissa neljässä yliopistossa edelleen merkittäväksi haasteeksi. Johtajuuteen liittyvän vastuun merkitys on korostunut ja talousosaaminen on vahvasti painottunut osa-alueena. Haastavimpana tehtävänä koetaan ihmisten johtaminen. Yksilöjohtajuuden vahvistuminen tuo mukanaan persoonallisuuden vaikutuksen ja siihen liittyvän hallinnollisen ennakoitavuuden heikkenemisen. Dekaanit ja laitosjohtajat kokevat olevansa ylemmältä taholta tulevan ohjauspaineen ja alhaalta tulevien tieteenalan edunvalvontapaineiden vuoksi “puun ja kuoren välissä”.

Käytännön ongelmia johtamiseen tuovat yliopistojen heikot tietojärjestelmät, joiden integrointi on puutteellista. Tietojärjestelmät eivät myöskään anna läheskään riittävää tukea johtamiselle ja talouden suunnittelulle ja seurannalle.

Yliopistojen tuloksen keskeinen resurssi on itsestään selvästi henkilöstö. Valtion henkilöstöhallinnon koetaan jäykistävän lainsäädännön kautta yliopistojen henkilöstöpäätöksentekoa liikaa. Mahdollisuuksia hyvän tuloksen palkitsemiseen ei juurikaan koeta olevan. Se, että osa pienistä lisäpalkkioistakin päätetään yliopistojen johdon ja järjestöjen välillä tulosvastuuta kantavien johtajien ulottumattomissa, koetaan epäkohdaksi. Järjestöjen ja valtiovallan kesken tapahtuva palkkaukseen liittyvä valtakunnallinen päätöksenteko on käytännössä kokonaan yliopistojen vaikutusvallan ulottumattomissa.

Yliopistojen tuloksellisuusvaateet asettavat henkilöstön kehittämiselle ja ihmisten johtamiselle kasvavia haasteita. Erityisesti perusopetuksen ongelmat kärjistyvät tutkintojen ja koulutuksen laatua uhkaaviksi, mikäli resurssikehityksessä ei kyetä ottamaan huomioon pienenevien ikäluokkien ja kasvavien tutkintotavoitteiden välistä sovittamattomalta näyttävää ristiriitaa. Lisää paineita yliopistoille asettavat uudet epämääräisesti määritellyt tehtävät, joiden toteuttaminen tehokkaasti nykyisillä resursseilla on mahdotonta.

Kari Kuoppala
tutkija, Tampereen yliopisto

(painetun lehden s. 12-14)